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数字城管迈向智慧城管(二)
  • 作者:郝力
  • 点击数:19746     发布时间:2020-04-07 14:00:00
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大城管体制决定的城市管理效果。如《合肥市城市管理条例》明确,合肥市实行大城管的管理体制,其监督考核机构和职责隶属于市政府,监督考核对象范围是规划、建设、环境保护、水务、园林绿化、公安机关、房产、工商、卫生、食品药品监督、民政、交通运输、体育、文化广电新闻出版、商务等行政主管部门,以及其他有关部门和单位,监督考核收到的实际效果是,城市管理不再是城管执法局一个部门的责任,而是城市所有涉管部门和单位的履职义务。
关键词:

2.3 智慧升级遇到的智慧问题

(1)升级效果对管理体制的依赖性

大城管体制决定的城市管理效果。如《合肥市城市管理条例》明确,合肥市实行大城管的管理体制,其监督考核机构和职责隶属于市政府,监督考核对象范围是规划、建设、环境保护、水务、园林绿化、公安机关、房产、工商、卫生、食品药品监督、民政、交通运输、体育、文化广电新闻出版、商务等行政主管部门,以及其他有关部门和单位,监督考核收到的实际效果是,城市管理不再是城管执法局一个部门的责任,而是城市所有涉管部门和单位的履职义务。

大部制体制决定的城市管理效果。相当一部分城市实行37号文提倡的大部制城管体制,其管理职责范围是市政公用、市政环卫、园林绿化和城管执法,其监督考核机构设在局内,监督考核实际效果是将市政公用、市政环卫、园林绿化和城管执法等四个行业纳入监督考核范围。

单独城管执法体制的城市管理效果。还有不少城市监督考核机构设在城管执法局内,管理范围只有城管执法一个行业,其监督考核效果局限在一个行业内。

在城管体制既定的前提下,城市管理监督考核效果取决于管理体制设置,任何技术手段无力改变管理体制设置的优劣,更无力改变体制优劣导致的监督效果优劣。管理体制的智慧对智慧升级的决定作用显而易见。

(2)升级技术对实践检验的依赖性

依据五个专项规划判断:第一,智慧化技术列入国策实施时间长的五年,短的一年,时间表明智慧技术起步晚,发展时间短,距离技术和应用成熟还有很长的路要走。第二,国家五个专项规划中,都不同程度地提到我国新技术整体发展水平与发达国家相比仍存在差距,缺少重大原创成果,在基础理论、核心算法以及关键设备、高端芯片、重大产品与系统、基础材料、元器件、软件与接口等方面差距较大;科研机构和企业尚未形成具有国际影响力的生态圈和产业链,缺乏系统的超前研发布局;尖端人才远远不能满足需求;适应技术发展的基础设施、政策法规、标准体系亟待完善等。以上两点与数字城管诞生在有几十年成熟技术沉淀的历史情况截然不同,所以智慧化升级不可能照搬数字城管技术集成的老经验,需要面对新技术诞生晚、核心弱、待攻关、商用少等现实情况,摸着石头过河,边探索,边实践,边总结,成熟应用始终要排在研发和商用之后的信息技术普及规律,我们无法打破。

2.4 制度和技术智慧的升级实践

2.4.1 制度智慧的实践

37号文发布实施三年多,一批城市牢牢抓住党中央、国务院给予的体制改革的历史机遇,紧密结合城市管理实际需要,通过地方立法、大部制改革和改进数字城管标准等多种渠道,努力向37号文指引的城市管理从末端处罚向依法治理、源头治理转移的战略目标挺进。

南京、武汉、合肥、德阳和上饶等城市,通过地方立法固化大城管体制改革的成果。2015年3月全国人大十二届三次会议通过的“全国人民代表大会关于修改《中华人民共和国立法法》的决定”,这一修改使得全国289个设区城市、30个自治州和4个不设区城市享有了地方立法权,对城市管理行业来说是获得了对城市管理事项制定地方性法规的立法权。在37号文改革精神指引下,武汉、合肥、德阳、上饶通过地方立法,以法律形式固化大城管体制改革的成果,为城市管理步入法制化轨道树立了典范。在立法中他们突出解决城管体制改革两个共性的核心内涵,对推进全国城管体改具有普遍意义:即,以法律固化大城管管理体制和以法律固化源头治理的保障措施。

以法律固化大城管管理体制。如《武汉市城市综合管理条例》通过地方性法规对武汉“大城管”工作格局加以规范,形成城市综合管理长效机制。该条例用了8个条款从四个方面固定武汉大部制体制改革的成果。

澄清城市管理的基本概念。“第3条【概念界定】本条例所称城市综合管理,是指各级人民政府及相关部门依法对城市公共基础设施、公共客运交通、道路交通安全、市容环境、环境保护、园林绿化、公共水域(湖泊)等公共事务和秩序进行服务和管理的活动。”

明确城市管理的基本原则是为市民服务。“第4条【基本原则】城市综合管理应当遵循以人为本、服务为先、依法管理、公众参与的原则。”

规定大城管体制下城市政府、市属部门、区级政府、街乡政府、专业机构和市区城市综合管理委员会等各个城市管理主体的权力责任,形成“纵到底、横到边、管理无缝隙、责任全覆盖”的“大城管”职责法定的地方法规。“第5条【管理体制】(略)。第6条【市级职责】市人民政府应当加强对城市综合管理工作的领导,建立城市综合管理机制,制定城市综合管理工作目标,监督管理全市城市管理工作。市城市管理(执法)、城乡规划、城乡建设、交通运输、水务、房屋管理、工商、环境保护、质量技术监督、食品药品监督、民政、商务、文化、教育、旅游、信息产业、卫生、农业、园林、广播影视、公安等部门应当在各自职责范围内履行城市管理职责,进一步向各区下放城市管理职权,加强对区级部门城市综合管理工作的指导、监督。第7条【区级职责】(略)。第8条【街、乡镇、居委会职责】(略)。第9条【单位职责】供水、供电、供气、供热、邮政、通讯、公共交通和物业服务等单位,应当配合相关部门做好城市管理相关工作。

明确大城管体制框架下监督考核机构职责法定,以及监督考核机构隶属城市政府。第10条【城市综合管理委员会职责】市、区城市综合管理委员会,对与城市管理有关的重大事项进行统筹协调,履行下列职责:(一)组织编制城市综合管理工作计划、实施方案和考核标准,经本级人民政府批准后组织实施;(二)指挥、调度、协调成员单位开展城市管理工作;(三)组织开展城市管理监督考核工作;(四)完成本级人民政府和上级交办的其他工作。城市综合管理委员会的日常工作由其下设的办公室承担。”

以法律固化源头治理保障措施。如《武汉市城市管理条例》在城市规划、城市建设、设施养护等城市管理上游、中游等城管源头环节,为城市管理提供法制化的长效保障。第13条【规划要求】(略)。第14条【建设投入】(略)。第15条【保障机制】(略)。第16条【作业市场化】(略)。

南京、海口、合肥、上海、沈阳等上百个城市,充分发挥大部制优势,形成城市设施管理、环卫养护和城管执法的城市源头治理的行政资源和物质资源的合力,以物质资源合力填平补齐城市规划和建设遗留的短板,以管理资源合力提升管理效率和水平。城市管理主体可以看作两类,一类主体是包括部分城市管理职责,如文化、食药、交通等部门。另外一类主体的全部职责都是城市管理范畴,如市政、环卫、园林,以及供水、供气、供热等专业单位。37号文推进的城市管理大部制改革的实质是将第二种管理主体的机构综合设置,消除管理主体间体制性内耗,以及物质资源分散降效,从体制上保障城管中游管理、养护和下游处罚各个职责和资源顺畅衔接,权责一体,维持城管基本效率。根据对全国100个地级以上城市的调查,80%以上的城市实行管理与执法相结合的城市管理体制。如下案例体现了城市管理和执法综合设置的体制优势。

南京市城管局2017年完成573条街巷的精细化整治。清理违规户外广告2687处,整治店招店牌12470处,清理乱贴乱画39.2万处,新建亮化设施43处、修复2006处,清理卫生死角6826处、清除油污7087处,新增果皮箱435个、新装垃圾桶510个,施划非机动车停放绿色区域1326块等。2018年,将继续开展600条背街小巷整治,其中主城六区410条,郊区190条。治理的成效相当于从源头上根除了42万个城市管理案件。

海口市城管委对农贸市场升级改造。2016年以来,对全市42家农贸市场进行改造,新增面积约3万平方米,增加服务辐射人口35万。城市基础设施不断完善。市政道路、文化科普、市容环卫、农贸市场改造等项目281个,总投资137.2亿元。启动背街小巷的改造,2400多条小巷面貌焕然一新。完成对192条道路和12个小游园绿化美化工程,市民的获得感和幸福感不断增加。相当于从源头上每年减少发生城管案件24万件。

合肥市城管委制度先行。制定完善10多项规章及规范性文件,出台了36项城市管理规范标准,确保提升行动做有标准。2017年合肥新增、改造公园游园62个,建设绿道94公里;全年新建公厕21座,改造公厕64座;实施天鹅湖景区及周边区域、高铁南站片区、包河大道高架、包公园、南艳湖公园、北一环沿线、南淝河及跨河桥梁、楼体亮化提升等23项工程;梳理出交通拥堵点32处并落实治堵措施。针对全市尚未完成整治的607个老旧小区,制定了三年整治计划等等。

上海市人民政府办公厅关于印发《上海市住宅小区建设“美丽家园”三年行动计划(2018-2020)》全市完成各类旧住房修缮改造3000万平方米;完成4000台使用满15年的住宅电梯安全评估工作、修理、改造、更新任务,实现满15年以上的老旧住宅电梯运行安全远程监测全覆盖;新建2000个既有住宅小区电动自行车充电设施。全市“无违建小区”创建完成率达到90%;完成5000个住宅小区出入口门岗规范化建设;培育30家品牌物业服务企业,建立1万名具备专业素养的住宅小区项目经理队伍;业主委员会组建率达95%,规范运作达标率达75%以上;小区业委会党的工作小组组建率达100%;住宅小区党建联建示范点达到700个。基本实现住宅小区垃圾分类和绿色账户全覆盖,住宅小区生活垃圾、装修垃圾实现规范投放、及时清运;完成2400个住宅小区雨污分流整治工程;重点整治楼宇门栋广告乱张贴、楼道乱堆物,全面推行住宅小区公共区域清洁维护标准,净化小区环境。

《沈阳市居民小区改造提质三年行动计划(2018-2020年)》将使全市小区的硬件设施、配套设备、居住环境、服务功能、文化氛围有一个明显提升,达到“路要平整、水要畅通、灯要明亮、绿要美观、线要规整、车要有序、房要保暖、设施要齐全、电梯要安全、违章建筑要拆除、市容要整洁清爽”的标准。沈阳将在2018~2020年的三年时间内,对尚未改造过的796个老旧小区进行改造提质。届时,沈阳2381个老旧小区将实现改造全覆盖。

上述城市实施大部制的实践证明,大部制能够最大限度地避免城市管理中下游部门间职能交叉、政出多门、内耗严重的体制痼疾,有效维持行政效率,促进1600多万市政、环卫、园林和执法职工,依法依规地为城市管理、养护和执法履职尽责。几十年城市管理的实践证明,以市政公用、市容环卫、园林绿化管理和养护的行政、物资、人力和财政资源的协力投入,是大幅减少城管执法案件的数量,逐步减轻城管末端执法单打独斗压力的可行路径,能够较快提升城市管理能力和取得较好的根治式城管效果。

珠海市在全国首推污染类案件源头分类法,城市管理指挥(应急)中心标本兼治污染“老大难”。2015年,珠海市数字城管指挥中心(即珠海市城市管理指挥(应急)中心)经过大量深入调研后,改变了以前“案件围绕执法转”的一贯做法,解放思想,转变思路,根据“标本兼治,重在治本”的原则,将城市管理的关口前移,要求审批单位加强事后监管,对城市污染类案件的派遣和处理流程进行了全面梳理,按照问题来源性质划分,派遣至责任单位,明确关于六大污染类数字城管案件(大气污染、噪声污染、固体废弃物污染、水污染、振动污染、泥土车污染)的派遣和处置流程。

例如泥头车乱抛洒污染环境的问题,如从建筑工地出来的泥头车乱抛洒,将以施工管理类的案件派遣至建筑工地的行政主管部门即建设局处理;从取土场所出来的泥头车乱抛洒,将由取土审批的行政主管部门即国土局处理;交警、城管和交通等三家执法单位和环卫部门配合即可。在珠海市,香洲主城区房地产建设工地由市住规建局管辖。根据珠海市住规建局提供的数据,2016年,市住规建局对香洲主城区违规工地发出《停工通知》二百零二份,执行信用扣分一千多分,有力地打击了施工车辆污染路面、施工工地夜间施工等行为,使其管辖的香洲主城区工地泥头车道路遗撒、夜间施工扰民等问题的发案率大幅下降。以泥头车道路遗撒为例,香洲主城区2016年12345转办投诉为71宗,而2017年只有36宗;2016年巡查员上报为194宗,2017年下降为136宗。而高新区、金湾区、横琴新区的房地产工地由各区建设局管辖,由于对数字城管源头治理的理解程度不同,有些区仍以行政执法、交警、环卫处理为主。与主城区相比,同期案发数据甚至出现了上升,例如金湾区巡查员上报2016年为155宗,而2017年上升为241宗;高新区同期巡查员上报数由72宗上升为102宗。

2.4.2 技术智慧的探索

城市管理行业信息化与智慧化技术同步发展,省、直辖市和市县陆续在不同领域开展技术升级和方向探索,取得了初步的实践经验,值得全行业学习和借鉴。

(1)探索数字城管智慧化技术升级的基本方向

2016年和2018年,重庆市、安徽省、其他一些城市和城区分别发布了推进智慧城管建设的指导意见或者设计方案,从已经出台的地方政府文件和国家五个专业规划对城市管理应用领域的要求看,数字城管智慧化升级的方向,大致可以概括为三个推进:第一,推进城管行业应用智慧化改造升级;第二,推进数字城管平台智慧化功能升级;第三,推进省级平台和监督联网建设。

关于推进城管行业应用智慧化改造升级。结合城市管理部门机构综合设置的主要职责,建设智慧市政设施管理系统、智慧市容环卫管理系统、智慧园林绿化管理系统、智慧水务监督管理系统、智慧城市照明管理系统以及户外广告、渣土运输、违法建设、智能停车、智慧管线等专项业务应用系统。建设城建档案数字化系统,实现市政公用设施建设档案信息共享。建设城管执法数字化系统,提升城管执法信息化水平,同时加强城管执法案件协作联动信息共享建设,打通规划、建设、国土、环保、公安、水利、工商、食药监等行政管理与行政执法信息衔接的瓶颈,维持城管执法工作秩序。

关于推进数字城管平台智慧化功能升级。基于物联感知技术,对井盖、广告牌、公交站台、桥梁、河道、城市照明、环卫车辆、施工工地管理等城市管理部件对象,探索升级数字城管平台数据获取物联感知功能。基于视频人工智能分析技术,对店外经营、无照游商、占道经营、乱堆物料、非机动车乱停、违规户外广告、打包垃圾、违规撑伞、垃圾箱满溢、沿街晾晒等事件对象,探索升级数字城管平台监督数据获取、任务派遣、结果核查、绩效考核分析和平台运转的智能化功能。基于大数据技术,以城市公共基础设施、公共客运交通、道路交通安全、市容环境、环境保护、园林绿化、公共水域(湖泊)等公共事务和秩序的管理难点问题为导向,逐步升级数字城管规律发现、源头治理的辅助决策功能。基于移动互联网技术,通过App、微信和微博自媒体形式,畅通群众参与城市管理、政府宣传的渠道,整合市政公用、市容环卫、园林绿化和城管执法等便于服务市民的窗口服务事项,探索升级数字城管平台便民服务功能。基于信息共享技术,加快城市管理应急风险普查和数据库建设,建设共享的信息资源服务体系,探索升级数字城管平台在城管紧急事件处置和辅助的功能。

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换热站在线监测曲线图

关于推进省级平台和监督联网建设。开展省级平台建设,加强城市信息基础设施统筹规划布局,整合城市管理基础数据资源,形成系统运行稳定、信息数据安全的省级平台和省级数据中心。开发省级应用系统,逐步实现省市县三级平台互联互通。加强体制机制建设,在总结试点城市建设运行经验的基础上,探索建立创新规范的投资、建设、运营、管理、服务标准模式,形成切实可行的组织领导、指导推进、评价考核、政策促进和制度标准体系。加强对市县平台的运行监管,制定全省智慧(数字)城管系统运行情况考核办法,实现对各地系统平台运行情况的有效监管与监督考核,形成全省城市管理监督到位、协调到位、指挥到位的信息化监管体系。

(2)探索数字城管平台智慧化升级的实践

潍坊物开展物联感知技术与数字城管平台监督考核职能结合的智慧化功能升级实践。为加强改制后政府对供热行业的监管,探索使用物联感知技术监督考核供热行业产品质量,潍坊抓好四个基础工作。一是对需要监督的公用产品质量部事件普查和建档,为规范监督对象奠定标准基础。二是确定影响公用产品质量关键的指标和参数,作为在线监测的基准。三是编写《公用产品质量在线监测系统建设导则》,指导公用产品各单位建设在线监测系统。四是升级数字城管平台功能,将公用产品质量在线监测中偏离监测基准的在线报警数据作为数字化城管系统的监督案件,自动上报、自动立案、自动派遣、自动核查,并将核查结果作为考核内容纳入到城市管理考核体系。例如在供热行业,为保证供热产品质量,潍坊市将出水温度、回水温度和出水压力作为监督基准指标,以数据远程采集系统为载体,将城区10个供热企业、604个换热站的监测数据实时地上传数字城管平台。依据三年12319热线投诉受理、换热站运行记录和小区楼宇供热环境影响等因素构成的经验模型模拟分析,逐站制定出水、回水温度和出水压力的基准值,总计设定了19932个温度和压力基准值,全市604个换热站的监督数据,每10分钟一次、7×24小时地传输到市数字城管平台,任何一个换热站的监测数据低于基准值,物联感知网络自动报警,数字城管平台将报警换热站作为案件派遣到供热监管部门及各热力公司及时处置并在线核查,实现了物联感知技术为基础的供热产品质量实时监督、派遣、处置和考核智慧化体系。物联感知在线监测系统的启用,使得相关投诉连续三年依次下降了68.1%、28.7%和62.4%。

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供换热站无人值守监控终端

杭州、北京海淀开展物联感知、人工智能和大数据技术与数字城管平台监督考核职能结合的智慧化功能升级探索。

作者简介:

郝力,教授级高工,住房和城乡建设部信息中心原副主任,住建部全国数字化城市管理专家组副组长。主要从事城市管理体制机制和标准体系研究、城市管理信息化体系结构研究等工作。

摘自《自动化博览》2020年3月刊

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