厉以宁：城乡一体化是下一轮改革重点

　　本报记者 刘中元北京报道

　　“统筹城乡发展最重要的任务就是改革城乡二元体制，这是中国下一轮改革发展的重点，同时是一场伟大的社会变革。”

　　在9月2日全国政协“统筹城乡发展，促进形成城乡经济社会一体化发展新格局”专题协商会上，全国政协常委、全国政协经济委员会副主任厉以宁作上述表示。

　　而在时间节点、主体内容的选择上，全国政协此次专题协商会与即将于下月召开的中共十七届三中全会中心议题紧密关联。根据新华社此前的报道，十七届三中全会的主要议程之一是研究推进农村改革发展问题，其中，加快形成城乡经济社会发展一体化新格局是重要内容。

　　针对统筹城乡工作中面临的情况，从农村土地产权制度、社保等公共品服务、金融财政税收等经济杠杆，到就业、户籍制度等诸方面，全国政协相关专门委员会、全国政协和民主党派相关人士纷纷阐述观点和发表意见，为推进统筹城乡，促进城乡一体化“出招”。国务院副总理回良玉率领国家发改委、财政部、住房和城乡建设部、人力资源和社会保障部等多个重要部委负责人与全国政协委员面对面交流。

　　“六大命题”急待推进

　　作为先行先试的国家统筹城乡综合配套改革试验区，重庆、成都的统筹城乡实践，成为了全国政协和有关民主党派中央调研的重点，这两个地方一定程度上积聚了我国关于统筹城乡实践的多数想象，其推进实践，也给予了全国统筹城乡一种标本性经验。

　　在获取成绩和经验的同时，重庆、成都经验也体现了一些带有全国普遍性的不可回避的问题。

　　全国政协委员、国家统计局原局长李德水在代表全国政协视察团发言时指出，这些问题包括土地经营承包关系和耕地保护、国家粮食安全、调整国民收入分配格局形成覆盖城乡的公共财政体系、改革农村金融体制、引导城市资本有序进入农村、改革城市户籍制度和完善农村社保“六个命题”。

　　国家发改委副主任朱之鑫表示：城镇居民收入和农民收入差距由上世纪90年代末的2.6︰1扩大到2007年的3.3︰1，人均收入差距绝对额由5300多元扩大到9600多元。同时，一些涉及到统筹城乡发展的深层次改革，诸如推进大中城市户籍制度改革、建立覆盖城乡统一社会保障体系，以及形成促进农村土地依法流转的机制方面等，仍急需大力推进。

　　人力资源与社会保障部相关负责人表示：到2007年底，全国参加农村养老保险农民超过5400万人。但“广大农村居民的社会保障问题没有制度安排，现有制度范围内还有不少农民没有参保，社会保险统筹层次还比较低，社保关系转移困难”，“长远而言，面临人口老龄化、城镇化等考验”。

　　记者了解到，全国政协的专项调研涵盖了东、中、西部地区不同的经济发展水平和类型，内容涉及综合配套改革、产业布局、产权制度改革、农村金融、户籍制度改革、城乡教育、合作医疗等诸多方面，并高度关注重庆——成都统筹城乡综合配套改革试验区设立以来一年多的进展情况。

　　按照全国政协的要求，专题协商会后，全国政协经济委员会将及时整理参加会议各党派和委员们的意见，之后进行成果报送，甚至经中央决策层的考虑，转化为政策。

　　土地产权制度变革

　　统筹城乡的“第一块深水里的硬石头”是农村土地产权制度变革，委员们比较一致的观点是在保证基本土地制度不变动的前提下，可以考虑其流转。

　　在农村土地产权制度变革方面，全国政协常委、经济委员会副主任、国家发改委原副主任刘江代表全国政协经济委员会发言表示：要消除法律障碍，主要是对《土地承包法》、《土地管理法》、《物权法》等进行深入研究，对不合时宜的有关条款进行系统清理修订以适应统筹城乡发展的要求。

　　厉以宁表示，当前发展农村经济的瓶颈是农村金融服务严重滞后，而制约农村金融发展的是现行农村产权制度，尤其是农村宅基地管理制度，宅基地和住宅不能流转、不能抵押，不利于农民致富和农村经济发展，不利于农村剩余劳动力的转移，严重阻碍了城镇化进程。

　　“应鼓励支持各地探索宅基地流转和抵押办法，保护和实现农民对宅基地的应有权益。”厉以宁认为，当前要总结一些地方将宅基地及其上面住宅抵押给信用社或其他农村金融机构进行融资的做法，大力发展住宅抵押试点，实现宅基地及其上面建造的住宅的可转让性，“最少让统筹城乡改革试验区先行先试”。

　　厉以宁建议中央将推进统筹城乡综合配套改革试验区建设写入十七届三中全会文件，特许重庆、成都两地先行先试，加大政策支持和投入力度，建立有关部委和重庆、成都定期会商机制。

　　李德水则提出，从重庆、成都的改革实践来看，在坚持农村基本经营制度不改变、坚持土地所有权、使用权和农业用途性质不变并在农民自愿的原则前提下，引导农民参与土地使用权和宅基地使用权的流转、实现规模化经营是“一条很好的出路”。

　　根据重庆、成都的改革经验：政府在试点地区给农民发放宅基地使用证和承包经营土地使用证，创造了多种土地流转模式。成都还统筹推进了工业向集中发展区、土地向规模经营、农民向城镇和集中居住区“三个集中”，增加了大量耕地。而在规模化经营制度框架下，农民以土地使用权入股，收入包括保底收入、分红和工资收入。李德水认为：“按股份制组建的各种农业公司完全按照现代企业制度管理运营，将城市的现代企业制度移植实现了农村经济体制和生产方式的变革”。

　　针对上述问题，住房和城乡建设部副部长仇保兴在当天下午的发言中，抛开了事先准备的发言稿，他表示：必须注意到城乡发展模式的差异性问题，防止出现三种倾向。一是防止以城市的方法建设农村，一是以工业模式来改造农业，一是以城郊农民的现状来改造和要求全体农民。

　　仇保兴认为，城市和工业是直线型的，而传统农业是循环利用;工业的生产模式是分工合作，而农村主要是家庭经营;城市空间分布上生产生活区域分离，而农村聚集在一起。因此，“必须重视城乡发展不同的内在规律”，而农村土地分三种，农用地方面要深刻认识到差异化，外延型的规模经营和内涵型农业并举;宅基地同村交易一直存在，现在是如何规范的问题;集体建设用地的入市流转，适应于郊区农村，而不适应于全部农村。

　　(责任编辑：王永超)

　　厉以宁：论城乡二元体制改革

　　2008-01-24 08:57:17　来源: 中国经济网

　　· 　　仅仅走向城乡户籍一元化，还不足以消除农民进城和加速城镇化的体制障碍。农村户籍背后的土地制度，包括农村土地承包制度和农村宅基地制度，需要尽快改革。

　　厉以宁教授

　　作者：厉以宁 著名经济学家

　　计划经济体制有两个重要支柱：一是政企不分、产权不明的国有企业体制;二是城乡分割、限制城乡生产要素流动的城乡二元体制。这两个支柱支撑着计划经济的存在和运转。

　　城乡二元结构自古就有，从宋朝算起，至今已有一千年以上的历史。但过去虽有城乡二元结构，却没有城乡二元体制。从20世纪50年代后期起，由于计划经济体制的确立，户籍分为城市户籍和农村户籍，城乡二元体制形成了。从这时开始，城市和农村都成为封闭性的单位，生产要素的流动受到十分严格的限制。它把广大农民束缚在土地上，禁锢在农村中。于是，计划经济体制得以巩固，维持运转。

　　中国的经济体制改革是从农村家庭承包制的推行开始的。农村家庭承包制调动了农民的生产积极性，并为乡镇企业的兴起创造了条件。但实行农村家庭承包制只是否定了城乡二元体制的一种极端的组织形式——人民公社制度，并没有改变城乡二元体制继续存在的事实。在中国农村，农民有承包地和宅基地，并且可以在宅基地上盖住房，它们既是农民的生产资料，又是生活保障。这是在城乡二元体制下城市居民和农民的差别之一。

　　1984年中共十二届三中全会以后，改革的重心从农村转向城市。从1985年到现在，国有企业体制一直不断地进行改革，已经取得了很大成绩。需要进一步做的，是深化垄断行业的改革以及加快建设国有资本经营预算制度。然而，计划经济体制的另一个重要支柱——城乡二元体制，多年来基本上未被触及。今天，改革城乡二元体制，已经成为结束计划经济体制、完善市场经济体制的迫切任务。

　　城乡户籍制度是城乡二元体制的主要标志。但仅仅走向城乡户籍一元化，还不足以消除农民进城和加速城镇化的体制障碍。农村户籍背后的土地制度，包括农村土地承包制度和农村宅基地制度，需要尽快改革。

　　允许农村承包土地使用权流转

　　农村土地承包制是中国经济体制改革初期最重要的、也是最有成效的改革成果。中国广大农民20多年来能够解决温饱问题，承包制功不可没。但20多年来的实践同样表明，土地承包制存在着明显的局限性，而且这种局限性越来越突出。

　　但在目前的情况下，取消农村土地承包制是不可行的。这不仅是因为，这样做可能会引起农村社会的巨大动荡，影响社会稳定;而且，如果取消农村土地承包制，还找不到合适的制度上的替代物。

　　目前可行的做法是：坚持农村基本经营制度，按照依法自愿有偿原则，健全土地承包经营权流转市场。也就是说，可以在农村土地承包制不变的条件下，农民根据自愿原则，实行承包土地使用权的流转，尤其是采取转包、租赁、土地使用权入股等方式，促进规模经营，并发展农民专业合作组织和农业产业化经营。此外，还可以试行“土地银行”经营方式，即外出务工的农民，或家中缺少劳动力的农户，把所承包的土地存入农村信用社，按年取得利息。

　　只要承包土地的使用权能够流转起来，农村土地承包制度的局限性就可以大大减少，而城镇化的速度就可以加快。只要城镇吸纳农村人口的能力增大，城镇建设配套工作跟上，城乡二元户籍制度就可以逐渐转向一元户籍制度。这样，城乡二元体制的改革就可以取得实质性的进展。在这一过程中，进城务工农民的收入也将明显地增加，因为它们除了劳动收入之外，还能得到“财产性收入”，如租舍收入、“土地银行”支付的利息、土地使用权入股后的红利等。

　　允许农民宅基地的置换

　　与城乡二元体制改革密切有关的另一个土地问题是农民宅基地的处置。宅基地由个人向集体申请，批准后无偿取得，其对农民的重要性不亚于承包的耕地。宅基地的所有权是“集体”的，但“集体”概念一直含糊，农民在自家宅基地上面盖的房屋为个人所有。

　　在推进城乡二元体制改革时，怎样处置进城务工农民的宅基地?目前的基本做法是，通过政府对宅基地的征用，实行了宅基地国有化，而农民则得到一定的补偿。但实践表明，这种做法会留下一些后遗症，而且农民对此也不满意。有没有其他的处理农民宅基地的方式?大体还有以下三种设想：

　　(一)宅基地随承包土地的流转而一并流转。农民进城务工，并带走家属，所承包的耕地出租或入股，宅基地一并出租或入股。这种方式看起来比较简单易行。但问题在于：如果宅基地上已盖房屋，那么在宅基地随承包土地出租或入股后可能要被拆除;隔一段时间后，外出务工的农民及家属因种种原因返回农村了，他们在哪里安家栖息?是不是又要向村里申请宅基地，再建房屋?

　　(二)宅基地出售给农村或城市中的其他人，或出售给企事业单位。农民进城务工，并带走家属后，所承包的耕地出租了或入股了，宅基地连同上面房屋出售给个人或企事业单位，得到一笔钱，可以用于在城镇安家。这种方式也比较简便，而且不会发生此后农民再回村申请宅基地的问题，但在现行法律之下有障碍，因为宅基地属于农村建设用地，集体所有，不准转卖。

　　(三)宅基地的置换。这是指在县市政府的统一安排下，进城工作和生活的农民及其家属把自己的宅基地和上面的房屋，交给县市政府处理，换取城市户籍，并得到一套居住面积大体上相当的城镇公寓住房。在有的县市，地方政府如果财力许可，还可以再给这些农民以城市低保待遇。这样，农民及其家属就可以安心地迁入城镇工作和生活了。这种方式的程序和手续要复杂一些，但将来的纠纷和麻烦会减少很多。

　　初步看来，宅基地的置换是上述三种方式中的最佳选择。

　　允许承包地和宅基地的抵押

　　在目前的法律框架下，农民所承包的耕地和农民的宅基地都是集体所有，农民只有使用权，因此，农民既不能抵押自己所承包的耕地，也不能抵押自己的宅基地。但在城乡二元体制的改革中，应当允许农民抵押承包地和宅基地。这是关系到发展农业生产，提高农民收入，便于农民及其家属进城工作和生活，以及加速城镇化有序进行的一件大事。

　　承包地和宅基地 (包括上面的房屋)抵押出去，不等于流转，因为在抵押之后仍归原来的使用者使用，而且在偿还贷款之后可以赎回。农民应当有权在抵押和流转之间做出选择。主要的问题是：农民如果选择抵押的话，抵押给什么人。如果抵押给其他农民 (本村的或外村的)，可能引起较多的纠纷，甚至成为变相的私人高利贷，而且一旦到期无法赎回，又会成为私人土地兼并行为。如果抵押给企业，也会出现类似的情况。因此，较好的做法是：组建“土地银行”之类的农村金融机构，或容许条件较好的农村信用社或乡镇银行兼营农民承包地和宅基地(包括上面的房屋)的抵押业务。

　　农民承包地和宅基地 (包括上面的房屋)的抵押问题，应当重视，及早予以落实。要知道，无论是外出务工和迁居城镇的农民，还是继续留在农村的农民，出于生产或生活的需要，急需一些资金，但往往借贷无门。他们以自家的承包地(包括上面的房屋)作为抵押而获得一笔贷款，是正常的。对准备进城的农民来说，如果他有可能把承包的土地或宅基地(包括上面的房屋)抵押出去而得到一笔资金，可以用于在城镇中购买或租到房屋，也可以用于在城镇中作为经营店铺或手工作坊的资本，然后陆续偿还贷款，这样，他今后的工作和生活就有了保证。对继续留在农村中的农民来说，如果他有可能把承包的土地或宅基地(包括上面的房屋)抵押出去而得到一笔资金，可以用于添置农业机械或农用汽车，也可以在农村兴建种植蔬菜花卉的塑料大棚，或兴建较大的养猪圈、牛棚，以增加产量，提高劳动生产率，增加收入，然后陆续偿还贷款，这样，他今后的工作条件和生活状况也会大大改善。

　　可以相信，一旦土地抵押行为规范化了，以及农村、农业保险工作加强了，农村经济就增添了活力，不仅外出务工和迁居城镇的农民受益，继续留在农村的农民受益，而且城市居民同样受益，因为农民的收入提高了，城乡经济联系加强了，城镇化的速度就会加快，农民进城也将有序地推进。

　　改革将带来内需大突破

　　可以相信，随着城乡二元体制改革的推进，随着农民承包地的流转和宅基地置换工作的展开，随着农民承包地和宅基地抵押问题的解决，农业一定会有很大发展，农民收入会迅速增长，城镇化速度也一定会大大加快，相应地，城乡收入差距将会在农民收入增长过程中逐步地缩小，由此对中国经济发展的持续推动作用是难以估量的。

　　中国经济增长至今仍是以投资带动为主。消费，尤其是民间消费，虽然近年来有所增加，但与投资带动相比，依旧居于次位。扩大内需是我们面临的大问题。如何扩大内需?关键是迅速提高农民的收入，改变农民的生活方式，调整农民的消费结构。城乡二元体制改革，将导致农民收入的增加和农民生活方式的变化，如果加上社会最低生活保障制度，让社会低收入家庭的后顾之忧逐渐消除，必定会引起内需的大突破。全世界最大的待开发的市场在哪里?就在中国的农村。中国的农民，包括迁居城市的农民和继续留在农村的农民，是一个数量十分庞大的“待富”群体，一旦他们走上小康、富裕的道路，将对中国经济、乃至世界经济产生难以估量的影响。

　　无论是农民承包的耕地入股、农民宅基地的置换，还是农民以承包地、宅基地(包括上面的房屋)作为贷款的抵押物，都需要有法律上的明确界定。既然这些都是城乡二元体制改革过程中有必要及早解决的问题，完全可以先在各个改革试验区范围内试点，总结经验，逐步推广。即使有些做法同现行的法律有不一致之处，或者找不到现行法律的依据，也不妨碍继续试点，只要事实证明是对的，就可以修改法律或制定新的法律。中国的经济体制改革正是这样一步步走过来的。