来源：《中国高新技术产业导报》，2014年2月24日

　　来自投中研究院的最新统计数据显示，截至2013年，由我国政府设立的创业投资引导基金达189只，累计可投资规模近1000亿元（以基金首期出资规模为准），参股子基金数量超过270只。近年来，各地政府设立的创业投资引导基金发展势头迅猛，规模迅速扩大。其中，2009-2013年全国设立的政府引导基金达150只，基金总规模逾700亿元。

　　业内分析，在经历了2002-2006年的探索起步、2007-2008年的快速发展、2009年至今的规范化设立与运作三个阶段后，我国创业投资引导基金的政府引导作用日益增强、运作模式日趋完善，其发展已步入繁荣期。在此基础上，应进一步加大以市场化方式运作创业投资引导基金的力度，增强创业投资引导基金的活力，为引导基金提供长久发展的源动力。

　　政府引导作用日益增强

　　近年来，我国先后颁布了《科技型中小企业创业投资引导基金管理暂行办法》、《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》以及《新兴产业创投计划参股创业投资基金管理暂行办法》，为创业投资引导基金的设立和运行提供了实质性的法律指导。各地政府也相应地制定了一系列地方实施办法，设立引导基金的积极性显著提高。

　　“创业投资引导基金资金来源的不同，在一定程度上决定了引导基金的运作模式。资金全部来源于政府财政出资的引导基金，其运作过程中一般会以发挥政府引导职责为主。”投中研究院表示，政府引导基金对于子基金的投资区域、投资行业、注册地等各个方面都会有一定的限制，以更好地发挥政府引导作用。

　　民间资本活跃度是设立创业投资引导基金的重要基础。记者了解到，在民间资本较为活跃的江浙地区，浙江省共设立了35只包括县区级引导基金在内的政府引导基金，江苏省设立的政府引导基金达22只。同时，在风险投资/私募股权投资最为活跃的北京、上海、广东三地，政府部门也积极担当引导角色，三地已披露设立引导基金的数量分别为10只、11只和12只。目前，我国32个行政区中除港澳台外，已有29个省（自治区、直辖市）设立了引导基金，其中既有省级引导基金，也有由地市或县区级政府主导的引导基金。

　　由各地政府设立的创业投资引导基金不仅数量快速增长，其规模也迅速扩大。近年来，上海、辽宁、内蒙古等地相继设立了规模达30亿元的大型引导基金。苏州创业投资引导基金二期预期规模为150亿元，募资完成后将成为我国规模最大的政府引导基金。此外，基金规模分别达50亿元、40亿元和30亿元的北京股权投资发展基金、杭州市产业发展投资基金、大连市股权投资引导基金也备受市场瞩目。据统计，目前我国设立的多数政府引导基金规模均在10亿元以下，其中首期出资额在2亿元以下的引导基金超过50只。

　　基金运作模式日趋完善

　　据业内专家介绍，我国创业投资引导基金借鉴了国外政府扶持股权投资的行业实践与成熟经验。作为政府参与创业风险投资的重要手段，我国创业投资引导基金以“母基金”（FOFs，即投资于基金的基金，其与一般的基金不同，是以股权投资基金作为投资对象的特殊基金）的方式运作。引导基金通过与一般合伙人（GP）合作成立子基金将资金投入实体经济。

　　“我国创业投资引导基金的政策导向性决定了其具有中国特色的运作模式。”投中研究院表示，我国创业投资引导基金在设立、募资、管理、投资及退出等方面均设立了规范化的基金运作模式。

　　记者了解到，根据国家发改委、财政部、商务部等三部委联合发布的《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》要求，引导基金的资金来源主要为支持创业投资企业发展的财政性专项资金；引导基金的投资收益与担保收益；闲置资金存放银行或购买国债所得的利息收益；个人、企业和社会无偿捐赠的资金等。

　　“目前国内的创业投资引导基金资金来源主要有两种，一是地方政府通过财政出资独立完成，二是政府与政策性银行联合出资设立。”投中研究院表示，我国绝大多数已设立的引导基金资金均来源于政府财政出资，只有少数的早期政府引导基金资金来源于政策性银行，如由地方政府联合国家开发银行共同出资设立的苏州工业园区创业投资引导基金、天津滨海新区创业投资引导基金、吉林省创业投资引导基金以及山西省创业风险投资引导基金，由地方政府联合中国进出口银行共同出资设立的成都银科创投及重庆市科技创业投资引导基金等。

　　据了解，我国创业投资引导基金按照“政府引导、市场运作，科学决策、防范风险”的原则进行投资运作，引导基金本身不直接从事创业投资业务。目前，我国引导基金的主要运作模式有参股、跟进投资、风险补助、融资担保及投资保障等。

　　“创业投资引导基金可以通过上市减持、股权转让、企业回购等多种途径实现退出。”投中研究院表示，由于引导基金是一种不以营利为目的的政策性基金，引导基金退出及利益分配的过程中，通常遵循“保障政府资金”和“让利于民”的原则。目前，我国创业投资引导基金的退出方式主要有两种。一是引导基金在所投资的创业投资企业存续期内将其所持股份有限转让给其他社会投资人或公开转让，但原始投资者同等条件下具有优先购买权。二是引导基金投资的创业投资企业到期后清算退出。

　　市场化建议浮出水面

　　“以市场化方式运作的创业投资引导基金与政府化运作的引导基金相比，具有更高的活力。”投中研究院认为，创业投资引导基金作为政府参与创业投资的重要手段，是伴随着政府鼓励创业投资以及战略性新兴产业发展的战略举措而产生的，其作为一种政策性产物会长期存在。不过，政府引导基金未来是继续以发挥政府职责为目的参与创业投资，还是向市场化的FOFs转变、以市场化的方式运作，则取决于每一只政府引导基金自身的战略定位。

　　“相对于由政府财政出资的创业投资引导基金，资金来源多样化的引导基金完全按照市场化的方式运作，具有较高的基金管理能力及市场化水平。”投中研究院表示，如由中新创投联合国家开发银行共同出资设立的苏州工业园区创业投资引导基金、由成都高新投与中国进出口银行联合出资设立的成都银科创投等，其运作均相对市场化，不会对子基金的投资区域、投资行业、投资阶段等方面进行限制，与一般的政府化引导基金相比，其在基金募资策略、投资策略、投资流程、退出策略、团队构成等方面具有更高的管理能力及市场化水平。

　　“相对而言，以政府化原则运行的创业投资引导基金由于在基金的治理及激励机制等多方面存在缺陷，未来可能需要与外部的专业机构合作以弥补其不足。”投中研究院建议，可以在引导基金成立初期委托第三方机构协助引导基金制定各类管理制度、在引导基金投资时对子基金进行尽职调查、在引导基金投资完成后对子基金进行投后监控、在基金退出期协助引导基金完成退出等方面进行合作。

　　关于创业投资引导基金的退出策略，投中研究院认为，目前引导基金在退出方面的主要问题在于退出方式较为简单且不逐利，缺乏实际的退出经验。上市和并购作为成熟的市场化退出策略，是私募股权投资实现资本退出的重要方式，而引导基金却极少触及。在引导基金市场化过程中，上市和并购也应成为引导基金重要的退出策略组成部分。

　　“创业投资引导基金向市场化转型，将为引导基金自身提供长久发展的源动力。”投中研究院表示，在我国189只创业投资引导基金中，部分完全按照市场化方式运作的引导基金目前已经积累了宝贵经验。其中，苏州工业园区创业投资引导基金在设立之初便定位为市场化运作的母基金，其I期引导基金目前已与国内著名GP机构合作设立了16只子基金。