自2007年1月宁波高新区升级为国家高新区以来，至今新升级国家高新区已有90多家。这一方面使国家高新区队伍不断壮大，达到146+1家，经济规模和科技实力不断增强，对建设创新型国家和推动地方经济发展的支撑作用不断加大；另一方面，新升级国家高新区尚有许多值得引起科技部、相关省市党委、政府和相关高新区高度重视的问题。本文试图以科技部火炬中心发布的《2012年国家高新区综合发展与数据分析报告》为依据，通过2007-2013年新升级的60家国家高新区与54家相对较早的国家高新区进行对比分析，对新升级国家高新区创新发展提出思考与建议。

新老国家高新区的对比分析

为便于对比分析研究，本文以2007年为时间界线进行分类，2007年前的54家国家高新区为“老一批国家高新区”，2007-2013年的国家高新区为“新升级国家高新区”。

新老国家高新区批复的规模与密度不一样。老一批国家高新区以1988年中关村成为第一家国家高新区为标志，国务院先后于1991年批准26家，1992年批准25家，到1997年杨凌农业示范区被批准成为国家高新区，9年时间批复了54家，每年平均6家，体现出国家高新区创办初期“一次批量大、集中审批多”的特点。时隔10年，为适应建设创新型国家体系发展战略需要，国务院于2007年开始对相关省级高新区进行升级，先后于2007年批准宁波高新区升级，2009年批准泰州、湘潭高新区升级，2010年批准26家、2011年批准5家、2012年批准17家、2013年批准9家高新区升级，7年时间批复60家高新区升级国家高新区，平均每年近9家，形成国家高新区“批次多、密度大”为特征的升级潮。

新老国家高新区在全国分布不均。笔者通过分析对比后发现，2007年前，青海、宁夏、西藏三省（区）没有国家高新区。2007年后，除西藏外，全国30个省区市均有国家高新区。2007年前，除北京、天津、上海、重庆4个直辖市各有1家国家高新区外，全国24个省的国家高新区平均数为2.1家/省，其中广东、山东、江苏三省有15家，占全国高新区总数的27.8%；2007-2013年，除北京等4个直辖市有5个国家高新区外（上海有2家），全国26个省的国家高新区平均数为4.2家/省，较2007年前翻了一番，其中江苏、广东、山东三省有28家，占全国高新区总数的24.5%。在2007-2013年的国家高新区新一轮升级中，新增1家国家高新区的有上海、青海等6个省市；新增2家的有宁夏、新疆、四川等3个省，新增3家的有河北、湖南、陕西等11个省；新增4家的有辽宁和山东，新增最多的是江苏达到6家。国家高新区在全国分布越来越不均衡：一是升级数量反差大，黑龙江、山西、贵州、海南等4个省没有新增一家，而江苏一省就净增了6家。二是省与省之间差距加大，30个省中，半数省只有1-3家，而江苏、广东、山东三省就占全国总数的1/4。三是区域格局也非均衡，东部地区有48家，占全国总数42.1%；东北部地区有14家，占全国总数12.3%；西部地区28家，占全国总数24.5%；中部地区24家，占全国总数21%。当然，形成以上分布格局的原因是多方面的。

新老国家高新区创建时间大多处于同一时期。老一批国家高新区创建时间都在上世纪90年代初期，至今已走过20多年发展历程。在2007-2013年新升级的60家国家高新区中，有29家创办于1993年之前，31家创办于2003年前后。其中，创办最早的是1988年成立的渭南高新区，最晚的是2003年成立的泉州高新区。从时间上来看，新老国家高新区大都属于“同龄人”，都有20多年创新发展历史。

新老国家高新区升级时的定位不一样。老一批国家高新区前身都是省级高新区或者科技试验区，是以“发展高科技、实现产业化”为宗旨。而新升级国家高新区中，由省级高新区升级的有23家，占新升级的38.3%；由省级经开区或工业园升级的有31家，占新升级的51.7%；还有6个省级专业园区。由此可知，按照国家建设高新区的条件要求，有半数以上新升级国家高新区在发展战略功能定位上处于“先天不足”。

新老国家高新区整体规划面积相差很大。老一批国家高新区在创建初期，国务院对高新区园区规划面积控制很紧，审批很严，所批复面积大多为十几平方公里，最多几十平方公里。老一批国家高新区经过20多年成功实践后，其规划面积才慢慢有所扩大。据笔者对2007-2013年新升级国家高新区中的50家整体规划面积不完全统计分析，其总面积达到3300多平方公里，每个园区平均面积为66.2平方公里。其中，20平方公里以下的13家，20-50平方公里的9家，50-100平方公里的12家，100-200平方公里的13家，200平方公里以上的3家。最小的高新区为4平方公里，最大的高新区达到480平方公里。

新老国家高新区管理体制呈多元化模式。老一批国家高新区管理体制经过20多年的改革探索，大都采用管委会（政府派出机构）和区政合一（高新区与所在行政区合署办公）模式，也有像中关村（一区十六园）、上海张江（一区二十二园）等实行“一区多园”的模式。从2007-2013年新升级国家高新区中的53家的管理体制情况看，有35家高新区实行“一区多园”，占53家的66%；16家建立“区政合一”模式，占53家的30%，也有少数采用兵团和政校企共管方式。从总体上讲，“一区多园”成为新升级国家高新区主要管理模式。

新老国家高新区党政领导班子配备力度不同。据笔者对47家老一批国家高新区党工委书记、管委会主任任职情况调查，有9家国家高新区党工委书记或管委会主任是由所在市委副书记、常委或者副市长兼任，占47家的19%。而2007-2013年60家新升级国家高新区中，有29家高新区由所在市委常委或者副市长兼任党工委书记或管委会主任，占总数的48.3%；有的还由市委、市政府一把手兼任，如江阴高新区分别由市委书记、市长兼任党工委书记、管委会主任；泉州高新区则由市长兼党工委书记，常务副市长兼主任。由此可见，新升级国家高新区所在市党政领导对高新区领导班子配备高度重视，强化协调组织能力，以此期望充分发挥国家高新区对地方经济发展的带动、辐射和示范作用。

新老国家高新区经济规模发展差距甚大。从“2012年分析报告”可知，老一批国家高新区中营业总收入在1000亿元以下的有保定、齐齐哈尔、福州、桂林、乌鲁木齐、绵阳、海口、杨凌等8家，占54家的14.8%，其中杨凌仅为119亿元；1000亿-2000亿元的有24家，占54家的44.4%；2000亿至1万亿元的有21家，占54家的38.9%，1万亿元以上只有中关村1家。2012年新升级的51家国家高新区中，营业总收入在100亿元以下的有承德、青海、宁夏3家；100亿-500亿元的有29家，占51家的56.8%；500亿-1000亿元的有13家，占51家的25.5%；1000亿元以上的有宁波、湘潭、昆山、济宁、柳州、江阴等6家，最高为济宁高新区达1992亿元，其次是宁波高新区1700亿元，昆山高新区1111亿元。

新升级国家高新区存在的主要问题

从上述八个方面情况分析可知，与老一批国家高新区相比，2007-2013年新升级国家高新区具有起点高、空间大、后劲强等优势，但也存在许多令人担忧的问题，主要体现在四个方面。

首先，创新能力不强。与老一批国家高新区大都处于一线省会城市不同，新升级国家高新区基本上都处于二、三线城市，高等院校和科研院校很少，高水平研发平台、研发机构和研发人才欠缺，加上不少新升级国家高新区的前身是经开区或工业园，因此，园区内高新技术技术企业偏少，能够支撑自主创新的技术、人才和智力及资本不足。正如“2012年分析报告”中所指出的，“新升级高新区人力资源结构还有待优化调整”，“新升级高新区的创新产业密度还有提高的空间”。

其次，产业基础薄弱。从“2012年分析报告”中105家国家高新区实现营业总收入情况看，老一批国家高新区进入“千亿园区”规模的有46家，占54家的85.2%；而新升级国家高新区仅有6家“千亿园区”，千亿以下的园区45家，占51家的88.2%。虽然新升级国家高新区产业门类繁多，但由于缺乏龙头企业带动、辐射，且配套性差，因而难以形成产业集群。此外，新升级国家高新区普遍存在战略性新兴产业发展滞后、产业结构雷同、传统产业改造不足等问题。“2012年分析报告”中明确提出，从主要经济指标的平均值来看，新升级国家高新区的劣势暴露无遗，其主要经济指标园区平均值距离国家高新区整体平均水平有较大差距，新升级国家高新区的经济规模亟待提升。

第三，服务体系不全。从新升级国家高新区10年、20年发展进程来看，一方面由于大多数园区在创建初期不是以发展高新技术产业为主导，因此，园区内科技服务机构少，创新创业公共服务平台水平低，没有像老一批国家高新区那样，形成产学研金政“一条龙”科技服务体系。另一方面，从园区干部员工队伍现状看，缺少一批了解科技创新需求、熟知科技创新政策、实施科技创新管理的领导、中层负责人和相关专业人才，有的虽然懂科技，但不会经营；有的会社会管理，但又不知科技创新。此外，园区用于支持企业创新创业的政策体系不健全，支持力度较弱。

第四，管理体制不顺。20多年来，老一批国家高新区坚持“先行先试、有利发展”的原则，在高新区行政管理方面进行了大胆改革和探索，从而形成了符合高新技术产业发展规律和市场需求的、具有高新区特色的体制与机制。纵观新升级国家高新区升级历程，有些地方在管理体制上进行了不少“创新”，有的不顾高新技术产业发展环境需要，将高新区与所在行政区实行区政合并，但新升级国家高新区领导班子仍由行政区领导兼任，导致形成不了“1+1﹥2”组织管理创新效应；有的不考虑高新技术产业集群发展内在规律，为达到升级规模，把几个不同类别园区进行简单拼凑，导致形不成产业链，产生不了集聚效应；有的为扩大政策覆盖面，搞照顾平衡，用“一区多园”帽子把所辖区（县）各类园区进行整合，导致组织管理松散，执行政策失焦；还有少数地方借高新区升级之名，图机构升格之实，通过高新区升级来解决领导干部安排问题，出现升级前地方各级领导积极争取，并承诺为加快高新技术产业发展给予最大支持，一旦争到国家级牌子，则围绕机构升格、领导干部安排等问题争论不休，导致有的高新区升级后领导干部没有配备到位，管理体制无法理顺，高新技术产业得不到快速发展。

笔者认为，对于上述问题如果不引起高度重视，认真加以解决，既达不到加快国家高新区创新发展、实现“以升促建”的目的，也会给国家高新区“发展高科技、实现产业化”的良好形象带来负面影响，不利于充分发挥中国特色高新技术产业的优势。

做好新升级国家高新区“升级”工作的对策

针对新升级国家高新区存在的主要问题，笔者认为，必须以党的十八大报告、十八届三中全会《决定》重要文件和习近平总书记对国家高新区创新驱动发展的重要讲话精神为指导，以老一批国家高新区20多年创新发展成功实践经验为借鉴，围绕为什么“升”、“升”什么和怎样“升”三个方面，研究解决新升级国家高新区问题的对策和措施。

第一，要站在实施创新驱动发展战略的高度，从思想上解决为什么“升”的问题。

首先，高新区升级是国家加快实施创新驱动发展战略的要求。党的十八大报告提出“实施创新驱动发展战略”。2013年8月习近平总书记在视察大连高新区讲话中指出：“我国高新科技园区现在在全国稳健推进，所以，我看我们高科技园区的战略是正确的，发挥了推动新的高科技增长点发展的作用。”2007年以来，开展高新区升级工作是党中央、国务院在新时期作的重大决策部署，体现了对相关省市党委、政府和国家高新区所在城市科技发展和高新技术产业化工作的高度重视，是加快经济发展方式转变、培育经济发展持续动力的重要实践，是完成建设创新型国家伟大历史使命的重大举措。因此，从国家层面上看，高新区升级不单单是数量上升级，更重要的是要注重在质量上升级。换言之，如果老一批国家高新区是1.0版、新升级国家高新区是2.0版的话，那么，在全面深化改革的重大战略机遇期，我们的目标是要全力打造3.0版国家高新区。

其次，高新区升级是相关省市党委、政府加快地方经济发展的需求。30多年的改革开放实践证明，产业发展是地方经济发展的基础和关键，高新区建设是推动科技与经济相结合、实现产业倍增的重要途径和成功路径。从省市党委、政府的发展需求来看，抓好省级高新区升级工作，有利于国家高新区加快创新资源聚集，提高自主创新能力，发展战略性新兴产业，改造提升传统产业，从而更好地对地方和周边地区的发展发挥示范带动、辐射作用。因此，从省市党委、政府来看，高新区升级不只是争一块国家级牌子，安排一批领导干部，更重要的是要把国家高新区作为地方经济发展的创新资源聚集地，把国家高新区作为地方实现转方式、调结构的主阵地，把国家高新区作为带动区域经济快速发展的火车头。

第三，高新区升级是相关省级高新区“品质提升、内生增值”的诉求。从前面情况分析可知，大多数省级高新区经过10年、20年的建设发展，呈现出经济规模快速增长、创新创业要素初步积累、产业结构具有一定特色、示范带动作用日益显现等良好势头。省级高新区希望通过国家高新区这个大舞台，加快园区品质提升，享受国家相关政策，实现内生增值。因此，从省级高新区自身来看，高新区升级不仅仅是增加了“国家级”金字招牌，更重要的是必须承担历史责任，完成国家使命，为建设创新型国家、实现“中国梦”做出应有贡献。

第二，要始终坚持“发展高科技、实现产业化”的宗旨，从工作上解决“升”什么的问题。

与老一批国家高新区相比，虽然新升级国家高新区在某些方面具有一定的趋同性和后发优势，但在树立创新理念、弘扬创业精神、提供优良服务、完善优惠政策、培育优势企业、打造优质团队等方面存在较大差距。因此，新升级国家高新区要以科学发展观为指导，以深化改革开放和体制机制创新为动力，努力做到四个“更加突出”，即更加突出提升自主创新能力，更加突出培育和发展战略性新兴产业，更加突出服务于发展方式转变和经济结构调整，更加突出发挥辐射带动作用。

笔者认为，升级国家高新区应在以下几个方面扎扎实实做好升级工作。

一是要提升发展理念。新升级国家高新区必须坚持“发展高科技、实现产业化”根本宗旨，从加强科技与经济相结合的战略高度，彻底摒弃落后的、传统的、单一的以工业发展工业的思路，以大力发展高新技术产业为己任，实现园区产业的高端化、集群化和国际化。

二是要提升规划品质。新升级国家高新区要以“科学发展、创新驱动、注重特色、高端引领”为原则，按照国务院、科技部有关文件精神和科技部火炬中心“创新驱动十年行动方案”要求，在认真总结“十二五”规划完成情况的基础上，抓紧做好“十三五”规划，尤其是要遵循高新技术产业发展规律和市场配置资源需求，按照“创新源→创新体→创新链→创新群→创新城”的发展轨迹，用国际视野和前瞻性战略眼光做好本地区产业发展专项规划，从而形成“你有我优、你优我特”的竞争优势。

三是提升产业规模。以转方式、调结构为抓手，在优化产业结构的基础上扩大产业总量规模；以内生增长与外延扩张相结合，在坚持自主创新、培新育小的基础上开展招商引资，引入龙头企业和核心企业，以科技引领与创新驱动为导向，在改造、提升传统产业的基础上，大力发展战略性新兴产业。

四是提升服务环境。要立足于创新创业人才和企业对生活环境、社会环境、经济环境的高端需求，努力打造经济生活和人文生活共存、产业发展与园区建设并举的创新功能新区，着力做好科技金融、创新人才、技术转移、孵化器、加速器、生产力促进中心、产业技术联盟等工作，相关省市党委、政府要加快制定支持高新技术产业和高新区发展政策体系。

五是提升管理水平。要打破传统的行政管理模式，按照“企业围绕市场转、政府围绕企业转”的思路，积极探索和推进由“政府主导”向“政府引导”转变，推动以企业为创新主体的产学研金政的深度融合及协同创新。省市党委、政府要赋予高新区管理体制机制创新的先行先试权，推动高新区建立“小机构、大服务；小政府、大市场”的运行机制，要配好高新区领导班子，搞好高新区专业学习，抓好高新区队伍建设。

第三，要牢牢把握国家高新区“高”、“新”发展方向，从路径上解决怎么“升”的问题。

2013年8月，习近平总书记在视察大连高新区时指出，何为高新科技园区？就是又要“高”，又要“新”。“高”就是高起点、高水平、高端，“新”，就是创新，就是新技术。要牢牢把握一个方向，不搞粗放经营，不要“装进框子就是菜”，什么都来，要确实体现“高新”含义。

中央领导对高新区建设发展的重要指示，是新时期国家高新区发展的旗帜和方向，也指明了新升级国家高新区怎样“升”的路径。一是升级前要严把入口，抓好辅导。对于新升级高新区，科技部等部门要对相关省市党委、政府和高新区领导干部做好辅导工作，组织他们认真学习党中央、国务院以及科技部有关文件精神和老一批国家高新区创新创业精神及成功经验，全面把握国家高新区申报条件及内涵要求，深入地方开展实地调查走访，严格组织评审工作，对于那些思想认识不到位、创新条件不充分、服务体系不健全、地方保障不强硬的高新区，一律不予批复，令其整改达标后重新组织审核。二是升级中要实行对口，加强指导。对于已经升级的国家高新区，要认真分析研判其主要问题，实行分类指导，开展“以老带新”、“一帮一，手拉手，同发展”等活动，建立“国家高新区创新发展导师”制度。科技部可组织国家自主创新示范区、世界一流园区、创新型科技园区、创新型特色园区等老一批国家高新区与新升级国家高新区之间开展结对子等活动；省市党委、政府可以组织省内新老国家高新区开展“创新创业互帮互促”活动；新升级国家高新区也可以与老一批国家高新区建立推进“创新驱动，战略提升”行动联盟。科技部还可以从老一批国家高新区领导干部和专家中选聘一批“国家高新区创新发展导师”，组织他们到新升级国家高新区进行上门指导，学习交流，共同提高。此外，科技部及相关部门还要以园区管理体制、政策理论研究、创新创业服务、产业集群发展、人才引进培养等为主要内容，对新升级国家高新区领导干部和相关部门负责人进行培训。三是升级后要保持接口，强化督导。科技部相关部门与新升级国家高新区要在园区管理、产业统计、项目申报、宣传培训、平台建设、资金支持、政策研究等方面建立上下对口、信息联接的日常联系机制，通过国家高新区评价指标体系对新升级国家高新区实行严格考核和动态管理。发现问题要及时通报相关省市党委、政府和高新区，从而达到“以升促建”的目的。相关新闻媒体要做好新升级国家高新区的舆论宣传，传递正能量，扩大影响。此外，新升级国家高新区还可以积极参加中国高新技术产业协会、国家高新区发展战略研究会等社会团体开展的相关活动，加强横向联系，共同促进提高。

摘自《中国高新技术产业导报》