石油霸权是美国寻求世界霸权的核心，围绕石油的大国博弈将会中长期化。作为第二大石油进口国，中国能源需求仍将高速增长，对外能源依赖度将不断提高(2020年左右将达60%)，战略石油储备规模势必水涨船高。但中国却是世界上唯一未建立战略石油储备的石油进口大国。建立和持续增加战略石油储备，已是我国经济安全的重要保障。

　　四大石油储备基地将渐次竣工，储备量仍为零，这使我国战略石油储备的实施出现两难局面：一方面储备设施空置时间长导致设施报废；另一方面油价高启，储备成本高昂，政府很难下决心开始储油。

　　为解决这一困境，本文认为必须打破“政府储备为主，财政部埋单，国有石油化工企业执行”的基本模式，本文首先着重分析以国有石油化工企业主导国家战略石油储备，可能造成的多种问题；其次认为解决包括我国战略石油储备在内的石油进口来源、以及成本问题的根本出路，是与产油国合作获取“股份油”份额。油价高启使我们在与产油国谈判“股份油”份额时处于被动地位，本文从分析产油国高度关注的一些问题入手，探索将这些问题与“股份油”份额谈判相结合，与产油国合作建立战略石油储备的可能性；最后是从提高我国政府部门之间、政府和企业之间的协同，通过捆绑交易的方式，加强与产油国、甚至石油寡头之间的合作，并对阻挠我国和平获取能源的西方国家形成威慑等角度，提出对策。

　　国有企业主办战略石油储备存在问题

　　第一，多主体参与战略石油储备，基本是国际惯例。

　　世界主要国家设立石油或石油产品战略储备，通常是三种做法配合使用：由国家直接设立储备(政府储备)；由专门成立的代理机构来完成(机构储备)；将建立储备的义务布置给石油企业(公司储备)。26个国际能源机构成员国中，只有石油出口国(加拿大和挪威)、美国、澳大利亚和新西兰，没有出台公司义务储备法，而采用国家储备模式的战略石油储备的总量，只占国际能源机构成员国所有战略石油储备的25%。

　　第二，中国国有石化企业国际竞争力有待提高。

　　中石油、中石化和中海油的规模实力，非一般民营企业所能比，但与中国其他行业的企业一样，中国石化企业开始国际经营的历史并不长，要进入石油寡头长期垄断的世界能源版图，在人才储备、网络建设、规则运作、战略选择及政策组合等方面，都与对手差距悬殊。

　　如2005年中国进口的1.3亿吨左右石油，86%左右按现货市场价格交易。这不但意味着世界第二大石油消费国的市场力量形同虚设，还意味着依靠国际市场建立战略石油储备，成本高昂且风险巨大。一是油价高启，导致储油成本居高不下；二是收储原油，导致短期需求增长，存在进一步推高油价的问题；三是石油储备完成后，油价下跌会导致石油储备大幅贬值。这是当前有人反对在高油价下，动用外汇储备换石油储备的原因。

　　更重要的是，本质上中国不能依靠国际市场保障能源安全。

　　石油是一种被高度操纵和高度政治化的战略资源，石油价格不是主要由市场供求关系决定，而是基本被非市场因素左右。在去年石油上涨过程中，美国采取了寡头垄断、舆论控制、金融护航、外交压力、经济制裁、军事干预、政治颠覆等全方位的整体战，如攻占伊拉克，武力威胁伊朗，在中非制造战乱，逼迫利比亚外转油田；在拉美试图推翻实行石油国有化的当政者，吸收前独联体国家参加北约，以孤立俄罗斯和染指里海石油等。美国凯托研究所的杰瑞·泰勒一语道破天机：美国不一定能依靠全球市场保证能源安全，但中国肯定不能。

　　又如通过国与国、或国有石油公司与国有石油公司之间合作协定，寻求“股份油”份额，才是确保分成供应、减少国际市场油价波动风险的主要途径。但中国国有石化企业在获取国际“股份油”份额过程中，屡遭挫折。2004年中石化竞标沙特油气田项目，被美国直接出面建议退出竞标。中海油185亿美元收购美国优尼科公司，由于美众议院以398对15票反对，败给报价低于其9%的雪佛龙公司。去年中石油竞投安哥拉沿海油田的标价，高达31亿美元(不包括2.4亿美元的人道主义援助)，相当于7年前类似油田资产价格的10倍。

　　第三，国有企业主导战略石油储备，很难避免“粮食安全”等政策的前车之鉴。

　　粮食安全和能源安全两者应是可比的。前些年实施粮食安全政策，以各地国有粮食企业为主体，结果出现挪用粮食收购和储备资金、虚报粮食储备数量问题，最后政府意识到国有企业还不如跨国公司可靠，跨国公司垄断无非是想卖高价多挣钱，而国有企业垄断却能让政府“钱粮两空”。同样，政府在防止大豆、棉花短缺方面的努力，最后都出现了“财政兜烂底”的尴尬后果。

　　在石化领域，导致政府和国有企业利益冲突的多种因素，也同样存在。

　　首先，政府建立战略石油储备的基本目的之一是平抑油价，但三大国有石化企业却是高油价的受益者。一方面国产的油气不必交资源使用权费，却能按国际市场高价出售；另一方面进口油气的高价格，都可以转嫁给消费者；其次，国有石化企业对我国石油运作的垄断，会导致战略石油储备运作不透明，政府难于监控。国有企业完全可能模糊政府储备和商业储备，把政府战略石油储备挪为无息贷款的商业储备。这会使政府战略石油储备稳定供求、平抑油价、应对突发危机和保障国民经济安全等功能，大大削弱甚至落空。担心政府“钱油两空”，是当前反对建立战略石油储备的根本原因。

　　当前产油国高度关注的问题，可为战略石油储备合作的基础

　　一是产油国今后也是石油危机的潜在受害者。

　　在今后一个时期，石油危机基本不再由产油国发动，而是肇端于美国控制世界石油格局寻求世界霸权的帝国逻辑。一旦美国制造的冲突造成世界石油供求脱节，主要产油国无法将石油送达消费国手中以获利，将与主要石油消费国一样成为受害者。这是作为新生的石油消费大国，中国可以与产油国进一步深化合作，尝试共建战略石油储备的根本基础。

　　当前推动油价上涨主要有三大因素，即中国和印度等国家的石油需求增长、世界范围内原油产量受控、石油产业链存在炼油设施不足的瓶颈。实际上这三大因素有很大的欺骗性。

　　首先，即使没有中印石油需求增长，石油寡头为了自身利益，也势必要发动一轮轮油价高涨，美国将政府石油储备从7亿桶增加到10亿桶，直接推动石油需求增长是最好的例证，中印不过是城门失火殃及的池鱼而已。

　　其次，世界范围的原油产量受控，是美国干涉产油国内政的结果。美国攻占伊拉克，控制其石油产量，一举奠定国际油价上涨的基础。但世界石油总体储采比并没有下降，石油天然气供给能力完全可以提高。如加拿大综合油气生产商赫斯基能源公司宣布：在香港南面海域，发现首个石油业内称为“巨象”的特大深水天然气田，估计蕴含高达4至6兆(万亿)立方英尺的可再生资源，这可能将使中国再度成为能源出口国。又如2004年加拿大探明Alberta省油砂中石油储量高达1.7到2.5万亿桶，从原来石油储量列世界第22位，一跃而为世界第二。近年来开采成本大幅下降，产量迅速增长，使加拿大成为美国最大的能源供应国。

　　再次，炼油设施不足是石油寡头刻意卡脖子造成的。石油产业利润分布呈“哑铃型结构”，居于中游的炼油设施投资庞大，利润微薄，有环境污染。美国从1976年后就未再投资炼油设施。据估计近五年世界范围内，炼油设施的缺口是50~70个，美国却先后关闭路易斯安娜、得克萨斯和加利福尼亚等地的炼油厂，以推高油价。

　　二是产油国已开始在消费国建立石油储备以应对冲突。

　　如2003年美国发动针对伊拉克的军事行动，沙特阿拉伯、科威特和该地区的其他产油国声明，必须在其他国家领土上建立石油储备，或专门租用油轮、停泊在潜在的消费国附近。

　　高油价下，产油国和石油消费国对石油储备成本的看法，是不对称的。消费国建立战略石油储备，意味着高昂成本。产油国在中国建立石油储备，不过是将“油井”提前搬到中国，以锁定市场而已。沙特就有意把在中国海南合建亿吨储油基地，作为“送给中国的一份礼物”。

　　三是产油国需要与石油消费国合作，以保证石油收入的稳定性。

　　油价高涨掩盖了影响产油国收入稳定的多种因素，实际上产油国和消费国是处于“麻秸秆打狼两头怕”的状况。

　　首先，虽然石油价格猛涨，产油国一方面难以短时间迅速扩大产量增加收入，另一方面只能按原先签订的长期合同，以很低的批发价格，向美国石油商供应石油；其次，高油价会造成产油国货币升值，使产油国大多数非石油企业的税收负担和支出加重，大大增加制造业成本，削弱制造业的出口竞争力等，即形成所谓的“荷兰病”。俄罗斯专家就认为石油价格每桶30多美元，最有利于其经济；再次，油价高涨并不完全利于消除石油产业链的瓶颈。石油消费国负担加重，不愿投资炼油设施；而没有消费国的配合，产油国也不敢独自大量投资原油生产和炼油设施，这是中东产油国在石油精炼和石化产业，一直积弱不振的原因。因此，阿拉伯产油国已计划投资4210亿美元到炼油和石化项目；最后，油价高涨会抑制石油需求增长，产油国需锁定消费市场。石油每一次涨价后，消费国都会努力降低对石油的依赖性，石油价格回落，生产国不得不增加石油产量来保持收入水平，又会进一步压低石油价格，使石油收入陷入恶性循环。2006年初，美国和欧洲宣称要降低对石油的依赖性，提高核能、太阳能、风能、生物能源的比例，就是讹诈处于能源经济泡沫状态的俄罗斯。

　　中国是规模最大且增长最快的石油市场之一，完全可成为主要产油国的石油收入稳定器。中国能够容纳完整的石油产业链，产油国与中国合作投资消除世界石油产业链的瓶颈，有利于产油国在西方国家的控制下，争取喘息空间。

　　四是中国是当前石油美元的最佳投资地。

　　在一些阿拉伯国家，投资收入已和石油收入相当。国际市场原油价格居高不下，产油国持有的石油美元剧增，迫切需要寻求投资去向，以实现石油以外收入的增长。根据美国能源部预测：全球21个石油出口大国2005年共出口石油达7428亿美元，2006年将达7221亿美元。如最近沙特试图收购美国和英国的港口设施，只是其投资“油资”努力的一小部分。不过由于担心美元贬值会使其传统持有的美元资产贬值，加“9.11"以美国出于反恐需要、修改法律要求流入资金提高透明度、并动辄以国家经济安全为由封杀外资购并项目，使“油资”的兴趣从美元资产转向亚洲等地区。

　　由于人民币升值、股市升幅滞后于全球大多数股市、稳定的政治环境和长期高速经济增长预期等因素，中国无疑是当前产油国石油美元的最佳投资地。中东财团曾大量投资认购多家中资银行股票和香港港口新股，并洽谈以策略投资者身份，入股中国某家银行。

　　五是当前是产油国安排与石油消费国合作的最佳时机。在油价高启时，产油国安排与石油消费国谈判，处于更有利的地位，能拿到更好的合作条件。这使产油国具有与中国这样的石油消费国进行合作安排的积极性和紧迫感。中东产油国开始投资中国众多能源项目决非偶然：沙特阿美公司将与中石化合作，在福建和青岛建造两个炼油厂项目，并准备收购天津炼油项目。沙特基础工业公司(SABIC)准备在大连投资52亿美元，兴建一家炼油一体化基地。科威特将在中国广东建投资额达30~40亿美元的合资炼油厂，并在寻求第二个类似项目。

　　合作对策

　　对策的总体出发点，是不孤立地看待和解决中国战略石油储备问题，通过加强政府和企业之间、部门和部门之间的协同，以捆绑合作深化与产油国、以及世界石油财团之间的联盟合作，对阻挠我国和平获取能源的西方国家形成威慑，探索世界上还没有的国内外合作建立战略石油储备的机制。

　　第一，寻求多样化的来源渠道、实施主体和运行模式。

　　来源渠道多样化，指来源于多个国家和地区。实施主体多样化，指除了国有石化企业，还包括国内民营企业、产油国的企业、石油寡头、以及一些具有石油背景的金融财团。运营模式多样化，不仅要充分利用政府储备、机构储备和企业储备的特点，还应考虑直管和代理、自建和租赁、以及BOT、发行特别债券、收取能源资源使用权费等多样化融资等模式。多样化的实质，是战略石油储备的投资权、管理权、所有权、动用权、收益权等，在多种主体之间一定时间跨度内，分配方式的多样化。

　　首先，多样化的根本目的，是获取产油国的“股份油”份额，从而保证低成本的石油供应。

　　与其每年被动地多付数以百亿美元计的石油费用，给恶意的市场操纵者，还不如采取向友好的产油国和国际石油企业直接或间接合作让利的方式。多样化能使我们与产油国建立信任和合作的途径和方式，大大拓展。通过捆绑合作和联盟协作等非市场化手段，发展与产油国的特殊关系，逐步拓展获取“股份油”的国家和地区，有效减少对被高度操纵的世界石油市场的依赖。

　　其次，多样化是为满足不断增长的战略石油储备规模的要求，并在条件许可的情况下，优化战略石油储备的结构和灵活性，如适当进行原油储备和成品油储备的配比分工。

　　再次，多样化能缓解国家财政压力过大、企业势单力薄、解决方法单一的问题，能结合多种有利条件，为战略石油储备问题的圆满解决，创造广阔空间。

　　如向产油国定向发行专项国库债券，作为国家战略石油储备的收储和维护资金。这些特别国库债券一方面可加大吸收石油美元投资的力度，另一方面用美元记账，可利用人民币升值对冲当前的高油价，降低今后债券兑付成本。

　　最后，多种渠道、主体和模式多管齐下，并严格加以区分，有利于打破石油寡头和国有企业的双重垄断，通过促进其相互竞争，提高战略石油储备实施的透明度和保证度。

　　第二，考虑收取能源资源使用权费。

　　这有利于理顺政府和国有石化企业的利益关系。国有石化企业主办战略石油储备，政府按国际市场的高价格，向这些企业支付费用，一定程度上等于是政府高价买回了免费授予这些企业的油气资源。政府收取一定资源使用权费，用作政府战略石油储备的收储和维护的专项费用。由于战略石油储备和国内每年的开采量相比，微不足道，油气资源使用权费可大大减轻政府财政压力。当前国际市场石油价格已远远偏离成本，而国内石油采掘成本基本不超过每桶30美元，只要将使用权费合理定价，石油化工企业完全有支付能力。

　　通过交付资源使用权费，确定油气资源开发权等产权关系，有利于我国油气资源保护。通过建立在国家、地方、以土地拥有者之间分享资源使用权费的机制，土地拥有者从长期收益最大化角度，会慎重选择石油企业，更重视资源保护。反过来民营石油企业通过交付资源使用权费，合法锁定了油气资源开发权，不必急于滥采滥伐，追求短期内的利益最大化。得到有效保护、科学利用在土油气资源，是国家最好的战略储备。

　　第三，积极采用机构储备模式。

　　机构储备的好处是与商业储备相分离，需接受与政府储备同样的法律程序的管理、核查及国家控制。在目前情况下，机构储备可由专业代理机构依托有石油背景的国外财团成立，政府参与管理。一方面可结合国际财团的产业能力和网络，另一方面可把租赁模式和机构储备相结合，使国家石油储备的财政支出，在时间上进行优化安排，缓解短时间内的财政支出压力。

　　由于采用机构储备，大大扩展了战略石油储备的合作对象选择范围，还可围绕一些特定考虑进行选择。如为应对国际冲突发生，可选择中立国的财团，作为机构储备石油、以及储运炼油设施的投资主体，保证冲突爆发时，战略储备石油运输和储藏的连续性。2004年曾有国际财团提出投资100亿美元，与中国政府合作建立战略石油储备。

　　第四，实行石油市场配额制，把战略石油储备和产油国、或石化企业在华石油市场份额挂钩。

　　由于世界油气储采比没有下降，新兴产油国开始进入世界石油市场，各产油国加大油气产能，新旧产油国都迫切需要锁定消费国市场。而且由于战略石油储备量和在中国市场销售的总体流量相比，还微不足道，把建立战略石油储备的投入打入其固定成本，应该是可以接受的。由于跨国石油企业垄断了一些国家的石油生产，我们也可以把战略石油储备，与石油企业在华的市场份额挂钩。

　　因此，我们可考虑实行中国石油市场配额制，把分担战略石油储备的份额，作为各产油国及石油企业拥有中国市场份额的附加条件。

　　当前国有石化企业主要通过企业行为四处找油，相互之间恶性竞争，大大削弱了中国在国际能源市场的谈判力量，政府通过实行石油配额制，可集中中国石油市场的购买力，体现和落实中国作为世界第二大石油市场的市场力量，在和产油国及跨国石油巨头的谈判中，处于有利地位。

　　产油国、或石油企业分担的战略石油储备，介于政府储备和商业储备之间，这种类型战略石油储备规模的基数和增量的确定，在所有权、管理权、动用权及收益权的规范上，可进一步探讨明确。

　　第五，与产油国加强石油产业链的投资合作。

　　这样做的好处是一可吸收石油美元；二可消除石油产业链的瓶颈，削弱美国操纵石油价格的结构因素；三是渠(石油设施)成水(石油)到，可直接带动产油国在华商业储备增长；四可使我国在战略石油储备的结构选择和成本控制上，有更大余地。

　　将国家发改委对炼油工业实行的准入制度，扩展到包括石油储运、成品油批发市场和石油交易所在内的整个石油产业链。除保持对外方先进技术、或原料供应能力的要求外，在具体石油产业链准入制度上，一是严格限定外资投资比例，可参照银行金融业的25%上限，在特殊情况下，外资总比例不得突破50%，这些规定可使国内企业在谈判中进退有据，最大程度地维护自己的利益；二是严格限定股权转让条件；三是在合作对象选择上，可适当考虑引入石油财团作为第三方，但应选择小国的大集团(如荷兰的皇家壳牌)和大国的小集团。这既可满足WTO协议的开放要求，又可弥补一般产油国技术和产业实力的不足，还可确保我方在合作中，保持相对有利的地位；四是明确规定外资投资石油设施，必须遵循商业石油储备标准，并在适当条件下，通过专门的成品油储备义务法，促使合资商业储备成为我国战略石油储备的重要补充。

　　第六，以吸收石油美元投资，换取产油国的“股份油”份额。

　　将QFII的额度分配、国内企业引进国外战略投资者等投资领域的开放，适当向产油国的石油美元倾斜。这可在向产油国定向开放能源产业链的基础上，将更多的投资领域开放，与我国的能源安全保障战略捆绑在一起，通过吸收产油国的石油美元，进一步扩大和产油国的共同利益基础。用人民币升值带来的石油美元投资远期升值，换取产油国油气田的合作开发权，以及进行战略石油储备的优惠条件。

　　第七，考虑成立能源部和经济安全审查委员会。

　　并不是因为要建立战略石油储备，所以要专门成立能源部，而是战略石油储备问题，再一次体现了当前能源问题的综合性、以及政府在解决能源问题中，不可或缺的作用，使成立能源部更为迫切。

　　同时，我国与石油生产国进行合作开发，无异于染指石油寡头的禁脔，会遭到各种阻挠和干扰。建议设立的经济安全审查委员会，功能类似美国外资投资委员会(CFIUS)的机构，负责对违反《反垄断法》、以及影响我国经济安全的投资并购事件，进行调查和判断。一方面可根据国家经济安全要求，选择能源等领域的外资投资者；另一方面可参照国外类似CFIUS的机构的做法，以其人之道还治其身，对外国在华投资并购事件进行审查，以对其他国家阻挠我们石油等投资收购举措，形成反向威慑。这样可避免出现美国一方面否决包括优尼科在内的多个中国收购案，另一方面美国花旗又视广东发展银行(中国前十大银行)为囊中之物的不平等状况。