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数字城管迈向智慧城管(一)
  • 作者:郝力
  • 点击数:16048     发布时间:2020-03-31 10:48:00
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数字城管由两个不可或缺的部分构成,前者是城市管理制度后者是数字技术应用,离开城市管理制度,任何数字技术的鼓吹,都会变成无源之水无本之木,只会损害数字城管的健康发展。
关键词:

1 回顾数字城管

2004年,北京市东城区首创“数字化城市管理新模式”,取得了提高城管水平的实效,得到全国党政领导和群众的好评。

2005年,习近平同志批示:“‘数字城管’是‘数字浙江’的重要举措,是更新城管观念,提高城管效率,提升城管水平的重要手段,希望有关部门认真学习研究北京市东城区的经验,结合实际,抓好试点,逐步推开,以此为载体,全面提升城市日常和应急管理水平。”

2015年中央37号文要求“积极推进城市管理数字化、精细化、智慧化,到2017年年底,所有市、县都要整合形成数字化城市管理平台。”

从北京市东城区首创“数字化城市管理新模式”,到习近平同志的肯定,再到党中央国务院发文限期全国普及,绝非偶然。

数字城管由两个不可或缺的部分构成,前者是城市管理制度后者是数字技术应用,离开城市管理制度,任何数字技术的鼓吹,都会变成无源之水无本之木,只会损害数字城管的健康发展。前事不忘后事之师,“数字化城市管理新模式”是城管体制和数字技术一定发展阶段的历史产物,回顾和了解数字城管演进历程和规律,就是在现实中探寻智慧化升级的科学途径。

1.1 数字城管诞生的体制背景

1997年5月23日,经国务院法制办《关于在北京市宣武区开展城市管理综合执法试点的复函》批准,北京市宣武区城市管理监察大队成立,标志我国城市管理执法体制改革开始启动。全国从2003年下半年开始了城管执法体制改革,形成了长达二十年之久的三分天下:实行相对集中行政处罚权体制有1000多个市县区;实行城市管理领域内综合行政执法体制有1000多个市县区;实行传统城建监察体制有1000多个市县区。20年过去了,看看行政法专家们如何总结城管执法体制改革。

(1)执法体制脱离城市管理实际

“城管执法只是城市管理的一个方面。城市管理是指以城市这个开放的复杂巨系统为对象,以城市基本信息流为基础,运用决策、计划、组织、指挥等一系列机制,采用法律、经济、行政、技术等手段,通过政府、市场与社会的互动,围绕城市运行和发展进行的决策指引、规范协调、服务和经营行为。城管执法必须有机地存在于城市管理体制中,需要与行政许可、行政确认、行政检查、行政处罚、行政强制等其他行政权力密切配合,才能顺利完成城管执法任务。”20年后,37号文要求“匡定管理职责。城市管理的主要职责是市政管理、环境管理、交通管理、应急管理和城市规划实施管理等。”

(2)城市政府责任主体缺失

“城市管理是一个城市政府应该做的事情,很多城管工作需要多个部门共同完成,更需要城市政府统筹协调,应当视为城市政府的职能。一定要从‘小城管’理念转变为‘大城管’理念,从部门职能观转变为政府职能观,要有整体筹划、高位协调,否则很多问题难以解决。”20年后,37号文要求“明确市、县政府在城市管理和执法中负主体责任。”

(3)末端处罚难解源头难题

“如果上游、中游环节的规划、建设部门,根本不考虑下游环节的城管执法,在规划的时候就没考虑好,建设的时候就没有做好,存在一大堆不科学、不合理、难运行、难持续的城市规划和建设问题,把问题都丢给下游环节的城管,那么城管队员也没法做好城管工作。”20年后,37号文要求“增强城市规划、建设、管理的科学性、系统性和协调性,综合考虑公共秩序管理和群众生产生活需要,合理安排各类公共设施和空间布局,加强对城市规划、建设实施情况的评估和反馈。变被动管理为主动服务,变末端执法为源头治理,从源头上预防和减少违法违规行为。”

2003年,北京东城区跳出“小城管”、“末端处罚”的制度羁绊,以几十年城市管理成功实践为依据,启动以解决城管难题根源为检验标准的城市管理改革,实现了城市管理体制、机制及管理手段的重大变革和创新,形成城市管理全新的格局与面貌。

1.2 数字城管诞生的技术背景

数字城管平台主要集成通用数据库系统、地理信息系统、应用软件开发和移动智能终端等四类应用技术。

(1)通用数据库系统技术状态

2000年,甲骨文、IBM和微软SQLsever在数据库市场上基本三足鼎立。2005年,甲骨文在数据库市场的份额首次超过IBM和微软的总和。甲骨文和微软SQLsever是数字城管平台采用的最主要的数据库平台,2003年以前,它们已经是现在依然是占据世界市场前两名的成熟通用数据库系统。

(2)应用软件开发技术状态

1978年贝尔实验室正式发表C语言,也被称为经典C。1983年美国国家标准局(ANSI)制定C语言标准。1990年国际标准化组织ISO接受了ANSIC为ISOC的标准。比数据库技术还要历史悠久的数字城管平台主要开发工具C语言,远在1989年前后已在国际范围进入成熟期。

(3)地理信息系统技术状态

Esri公司从1969年创立到今天,拥有超过35万用户,大部分是政府单位、世界500强企业,以及超过7000所科研院校。赛迪《2015年中国GIS软件市场研究报告》我国GIS基础平台软件市场主要被Esri、超图软件、中地数码和武大吉奥四大厂商占据。其中,超图软件占31.6%,美国Esri公司29.0%,中地数码和武大吉奥分别占7.9%和5.9%。自2003年以来,数字城管平台主要采用的Esri公司和超图公司的产品一直名列前茅。

(4)移动智能终端技术状态

与前三项传统成熟的IT技术相比,移动智能终端技术是当时最为前沿并富有戏剧性的领域。1999年,第一款全中文和第一部智能手机问世。2000年,诺基亚首次把手机和互联网连接在一起。2002年,国内出现第一款内置摄像头的诺基亚手机。2003年,国内出现第一款支持3G诺基亚手机。2007年,第一款单手操作的PPC手机多普达问世。2007年,iphone出世,触屏+应用引爆智能机新时代。由于智能手机的飞速升级,使其成为数字城管技术家族最后入围的成员。

总体上看,以1984年中国引入互联网为标志,数字城管平台的诞生的技术环境,是先有IT技术20多年的发展积累,后有数字化城管平台的集成应用,这与后面要讨论的数字城管智慧化升级的技术环境具有本质的不同。

1.3 “数字化城市管理新模式”的创举

北京东城区创造的“数字化城市管理新模式”,蕴含着对城市管理难题根源的深刻认识和睿智的破解路径,对全国城市管理体制的科学构建具有深远的历史意义。

创建“数字化城市管理新模式”的过程显示,在中国城市化高速进程中,城市设施和民生服务需求的急剧上升与城管制度滞后和资源供给不足,形成全国性阶段性尖锐矛盾。其中,城管制度滞后和资源供给不足是矛盾的主要方面。所以破解城管制度滞后和资源供给不足,是破解城市管理难题的根源所在。

“数字化城市管理新模式”告诉我们,城管制度滞后和资源供给不足,主要体现在城市管理责任主体、履职范围、履职标准、履职绩效、资源配置等方面。在责任主体上,存在以末端处罚替代监督管理的制度缺陷;在履职范围上,横向存在职责交叉和职责缺失并存的制度缺陷;纵向存在上游、中游和下游职责脱节的制度缺陷。在履职标准上,存在数量和质量标准粗放的制度缺陷。在履职绩效上,存在部门自定标准、自行评价的制度缺陷。在城市管理物质资源配置上,存在“重建设,轻管理”的制度缺陷。针对城市管理现实存在的主要矛盾,北京东城区启动了以根除城市管理难题根源为唯一检验标准的体制机制的重大改革。

(1)创新城管体制

北京市东城区创建监督与管理分离的城市管理体制,弥补城市管理责任主体不明、缺失外部监督考核的制度缺陷。从体制上明确“大城管”范围内涉管部门和单位都是城管责任主体,同时明确监督考核机构隶属区政府,独立负责对涉管主体履职绩效的监督考核,以外部监督考核驱使区内所有涉管部门和单位必须依规依标履职。

这个体制改革的优点是在不触动涉管责任主体原有职责权限的前提下,强化我国行政体制原生优势:一是,对责任主体进一步确权确责和细化履职标准;二是,通过外部独立监督量化考核终结责任主体履职绩效自定自考的历史。十四年前,“数字化城市管理新模式”就创造了与近年环保督察基本相同的工作体制机制,迸发出旺盛的生命力。

(2)变革处置方式

通过制定《城市管理部件、事件处置(指挥)手册》,构建以处置职责重新确认、处置结果规范、处置时限精准为核心内容的城市管理问题处置制度体系,弥补现行管理体系存在职责交叉和缺失,上游、中游和下游职责脱节的制度缺陷,保证城市管理处置责任部门和单位职责清晰、资源充实、结果规范。

(3)变革监督方式

通过制定《城市管理部件、事件监督手册》,构建以外部监督考核机构问题发现、核查结案为核心的城市管理问题监督制度体系,弥补现行管理体系存在的各个涉管责任主体自定标准、自我监督的制度缺陷,确保城市管理问题发现核查的客观性和真实性。

(4)变革考核方式

通过制定《城市管理绩效考核办法》,以第三方核查数据为依据,构建对各个涉管责任主体的外部考核制度体系,弥补现行责任主体自我监督的制度缺陷,形成外部监督考核驱动涉管部门和单位持续提升处置效率的动力制度。

(5)建立长效制度

“加强城市管理效能考核,将考核结果作为城市党政领导班子和领导干部综合考核评价的重要参考”,保障大城管体制运行效果的长治久安。

1.4 全国迅速普及

北京东城区启动了以根除城市管理难题根源为唯一检验标准的体制机制的重大改革,以“数字化城市管理新模式”为载体,在全国迅速普及。截至2017年底,全部直辖市、省会城市建成“数字化城市管理新模式”,地级市建成257个,占地级市75%;县级市170个,占县级市48%,县城474个,占县城30%。十四年来“数字化城市管理新模式”,创造了我国电子政务史上空前绝后的全国性高覆盖率奇迹。

2009年住建部发布的《数字化城市管理模式建设导则(试行)》总结道:“数字城管探索建立了监管分离的双轴心管理体制,创建了将城市管理对象精确定位的万米单元网格法和城市部件事件管理法,建立了科学的城市管理工作流程和绩效评价机制,构建了一个适应新体制、新方法和新机制的集成化城市管理信息平台,是对城市管理体制、机制及管理手段的重大变革和创新。”

2 探索智慧升级

数字城管成功发展的历史经验,给了我们探索智慧升级的认识逻辑,智慧城管同样是由两个不可或缺的部分构成,前者是城市管理制度后者是智慧技术,离开城市管理制度这个根本,任何智慧技术的鼓吹,只会阻碍或迟滞数字城管的智慧升级。

2.1 新时代体改新要求

中央37号文开启了城市管理体制改革的新时代,新时代对“数字化城市管理新模式”赖以存活的管理体制设计是什么?对考核制度的设计是什么?对监督考核机制的设计是什么?

(1)对管理体制的设计

城市管理实行大城管体制:“城市管理的主要职责是市政管理、环境管理、交通管理、应急管理和城市规划实施管理等。”——城市管理由城市党委、政府负总责,所有涉及城市管理的城区、部门和单位都是城市管理的责任主体。城管部门不负城市管理的总责,仅是责任主体之一。

城管部门实行大部制体制:“推进市县两级政府城市管理领域大部门制改革,整合市政公用、市容环卫、园林绿化、城市管理执法等城市管理相关职能,实现管理执法机构综合设置。”——城市管理部门由三个行业管理和一个执法机构综合设置,实施大部制管理体制,以及大部制内城管执法体制。

两种理解,第一种,大城管与大部制同步。城市政府负责构建大城管体制,城管部门负责构建大部制。如南京、武汉、合肥、德阳、上饶等。第二种,分阶段改革。近期落实城管部门大部制体制改革,远期再落实大城管体制改革。

(2)对考核制度的设计

大城管范围的考核:“加强城市管理效能考核,将考核结果作为城市党政领导班子和领导干部综合考核评价的重要参考。”——大城管范围强调对人的考核,考核对象是城市党政领导干部。

大部制范围的考核:“推广绩效管理和服务承诺制度,加快建立城市管理行政问责制度,健全社会公众满意度评价及第三方考评机制,形成公开、公平、公正的城市管理和综合执法工作考核奖惩制度体系。”——大部制范围强调对工作考核,奖惩对象是城管部门的工作绩效。

(3)对监督考核机制的设计

“市、县政府应当建立主要负责同志牵头的城市管理协调机制,加强对城市管理工作的组织协调、监督检查和考核奖惩。建立健全市、县相关部门之间信息互通、资源共享、协调联动的工作机制,形成管理和执法工作合力。”——市县政府负责建立两个机制,一是大城管口径的协调机制,意在保障大城管范围监督考核权威性;二是大部制口径的工作机制,意在涉及大部制之外的部门之间信息互通、资源共享、协调联动。

2.2 新技术升级新机遇

“数字化城市管理新模式”在迎来中央开启城市管理体制改革新时代的同时,以“云、物、移、大、智”技术为代表的智慧城市大潮涌动,泥沙俱下,一时间智慧城管呼之欲出。但是,9年智慧城市繁华褪尽,智慧城管落地的时间表和路线图愈发扑簌迷离。数字城管成功发展的实践启示我们,要解决37号文提出了方向,而没有答案的智慧升级问题,我们要端正基本的研究态度,要坚持从实践中来再到实践中去的认识论,摈弃从技术概念出发主观臆断应用需求的认识论,即从顶层设计看,应该老老实实理解国家技术政策,从基层实践看,应该老老实实地学习行业内外实践案例,从政策和实践的结合中找到客观可行的升级途径,在科学的探索上没有捷径可走,几分耕耘几分收获,种瓜得瓜种豆得豆。

(1)云计算的发展

《国务院关于促进云计算创新发展培育信息产业新业态的意见》国发〔2015〕5号指出:云计算是推动信息技术能力实现按需供给、促进信息技术和数据资源充分利用的全新业态,是信息化发展的重大变革和必然趋势。发展云计算,有利于分享信息知识和创新资源,降低全社会创业成本,培育形成新产业和新消费热点,对稳增长、调结构、惠民生和建设创新型国家具有重要意义。

意见在主要任务中提到与城市管理有关任务:探索电子政务云计算发展新模式。鼓励应用云计算技术整合改造现有电子政务信息系统,实现各领域政务信息系统整体部署和共建共用,大幅减少政府自建数据中心的数量。意见在保障措施中提到:创新政府信息系统建设和运营经费管理方式,完善政府采购云计算服务的配套政策,发展基于云计算的政府信息技术服务、外包业务。

国务院文件确定了两个将要改变数字城管平台建设和运维方式的新政策。第一,大幅减少政府自建数据中心的数量。第二,发展基于云计算的政府信息技术服务外包业务。  

(2)物联网的发展

《国务院关于推进物联网有序健康发展的指导意见》国发〔2013〕7号指出:物联网是新一代信息技术的高度集成和综合运用,具有渗透性强、带动作用大、综合效益好的特点,推进物联网的应用和发展,有利于促进生产生活和社会管理方式向智能化、精细化、网络化方向转变,对于提高国民经济和社会生活信息化水平,提升社会管理和公共服务水平,带动相关学科发展和技术创新能力增强,推动产业结构调整和发展方式转变具有重要意义。近期目标。到2015年,实现物联网在经济社会重要领域的规模示范应用,突破一批核心技术,初步形成物联网产业体系,安全保障能力明显提高。

主要任务中与城市管理有关任务:在公共安全、社会保障、医疗卫生、城市管理、民生服务等领域,围绕管理模式和服务模式创新,实施物联网典型应用示范工程,构建更加便捷高效和安全可靠的智能化社会管理和公共服务体系。

(3)移动互联网的发展

2017年中办、国办《关于促进移动互联网健康有序发展的意见》指出:随着信息网络技术迅猛发展和移动智能终端广泛普及,移动互联网以其泛在、连接、智能、普惠等突出优势,有力推动了互联网和实体经济深度融合,已经成为创新发展新领域、公共服务新平台、信息分享新渠道。

在意见中提到与城市管理有关任务:加快实施信息惠民工程,构建一体化在线服务平台,分级分类推进新型智慧城市建设,促进移动互联网与公共服务深度融合,重点推动基于移动互联网的交通、旅游、教育、医疗、就业、社保、养老、公安、司法等便民服务,依托移动互联网广泛覆盖和精准定位等优势加快向街道、社区、农村等延伸,促进基本公共服务均等化。推动各级党政机关积极运用移动新媒体发布政务信息,提高信息公开、公共服务和社会治理水平。

(4)大数据的发展

《国务院关于印发促进大数据发展行动纲要的通知》国发〔2015〕50号指出:信息技术与经济社会的交汇融合引发了数据迅猛增长,数据已成为国家基础性战略资源,大数据正日益对全球生产、流通、分配、消费活动以及经济运行机制、社会生活方式和国家治理能力产生重要影响。目前,我国在大数据发展中存在政府数据开放共享不足、产业基础薄弱、缺乏顶层设计和统筹规划、法律法规建设滞后、创新应用领域不广等问题,亟待解决。

意见在总体目标中与城市管理有关任务:围绕服务型政府建设,在公用事业、市政管理、城乡环境、农村生活、健康医疗、减灾救灾、社会救助、养老服务、劳动就业、社会保障、文化教育、交通旅游、质量安全、消费维权、社区服务等领域全面推广大数据应用,利用大数据洞察民生需求,优化资源配置,丰富服务内容。

(5)人工智能的发展

国务院关于印发《新一代人工智能发展规划的通知》国发〔2017〕35号文阐述人工智能的战略态势:人工智能发展进入新阶段。经过60多年的演进,特别是在移动互联网、大数据、超级计算、传感网、脑科学等新理论新技术以及经济社会发展强烈需求的共同驱动下,人工智能加速发展,呈现出深度学习、跨界融合、人机协同、群智开放、自主操控等新特征。大数据驱动知识学习、跨媒体协同处理、人机协同增强智能、群体集成智能、自主智能系统成为人工智能的发展重点,受脑科学研究成果启发的类脑智能蓄势待发,芯片化硬件化平台化趋势更加明显,人工智能发展进入新阶段。当前,新一代人工智能相关学科发展、理论建模、技术创新、软硬件升级等整体推进,正在引发链式突破,推动经济社会各领域从数字化、网络化向智能化加速跃升。

战略目标分三步走:第一步,到2020年人工智能总体技术和应用与世界先进水平同步,人工智能产业成为新的重要经济增长点,人工智能技术应用成为改善民生的新途径,有力支撑进入创新型国家行列和实现全面建成小康社会的奋斗目标。第二步,到2025年人工智能基础理论实现重大突破,部分技术与应用达到世界领先水平,人工智能成为带动我国产业升级和经济转型的主要动力,智能社会建设取得积极进展。第三步,到2030年人工智能理论、技术与应用总体达到世界领先水平,成为世界主要人工智能创新中心,智能经济、智能社会取得明显成效,为跻身创新型国家前列和经济强国奠定重要基础。

国务院人工智能规划明确与城市管理相关的重点任务最多最具体:构建城市智能化基础设施,发展智能建筑,推动地下管廊等市政基础设施智能化改造升级;建设城市大数据平台,构建多元异构数据融合的城市运行管理体系,实现对城市基础设施和城市绿地、湿地等重要生态要素的全面感知以及对城市复杂系统运行的深度认知;研发构建社区公共服务信息系统,促进社区服务系统与居民智能家庭系统协同;推进城市规划、建设、管理、运营全生命周期智能化。

作者简介:

郝力,教授级高工,住房和城乡建设部信息中心原副主任,住建部全国数字化城市管理专家组副组长。主要从事城市管理体制机制和标准体系研究、城市管理信息化体系结构研究等工作。

摘自《自动化博览》2020年2月刊


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