高新区管理模式不同于一般政府，是以经济建设、产业集群建设为主要工作，综合了政府、企业特点的“特区”组织。高新区管委会属于上级政府派驻机构，组织职能一般是以经济建设、产业发展为主要工作重心，兼具政治、社会、文化管理职能，具有机构精简、机制灵活高效等特点。

国家高新区与经济特区、经济技术开发区的区别

经济特区：中国改革开放的标志，大型综合改革的试验区，享有立法权和特别行政管辖权，战略任务是探索中国特色的社会主义道路。

经济技术开发区：主要通过政策优惠吸引外资、外企，形成对外开放的窗口；主要任务是吸引外资，振兴地方经济，学习国外先进技术和管理经验，增加出口。

高新区：主要依靠我国的科技实力和工业基础，借用外资和先进技术，创造局部优化的科技创业和高新技术产业发展环境，发展具有自主知识产权的高新技术产业；建立科技产业化体系和高新技术特色产业，改造传统产业，优化产业结构，实现国民经济持续增长。

大多数高新区管理体制属于政府委托管理，主要特征是成立以省市领导挂帅和相关部门组成的领导小组，对高新区发展的重大决策和重大问题的协调，成立党工委和管委会，两套班子合署办公，下设直属机构和市属各行政部门分支机构，实行“一个窗口对外”的高效运转和管理服务体制，在经营服务上成立开发建设公司、创业服务中心以及各类中介服务机构，通过基础设施建设、投融资、技术引进、资金支持、信贷担保、技能培训、信息服务等方式为园区内企业提供管理和服务。

高新区管理模式

高新区管理模式不同于一般政府，是以经济建设、产业集群建设为主要工作，综合了政府、企业特点的“特区”组织。高新区管委会属于上级政府派驻机构，组织权力一般由上级机构授权。组织职能一般是以经济建设、产业发展为主要工作重心，兼具政治、社会、文化管理职能，具有机构精简、机制灵活高效等特点。

我国高新区的管理主要有三种模式，每种模式都离不开政府的支持和参与。

政府主导型管委会：为所在地政府的派出机构，行使市一级经济管理权限和部分行政管理权限，包括项目审批、规划定点、房地产开发、人事劳资等；下设直属机构和市属分支机构，实行“一栋楼办公，一个窗口对外，一个图章到底”的责权配套、高效运转的管理体制；对区内企业实行间接的法制化管理；引进事业性、中介性机构提供社会化服务，避免企业办社会弊端。

政企合一型管委会：管委会与开发建设总公司主要机构合署办公，既具有行政职能又具有经济职能，管委会行使市级管理权限，负责对高新区统一领导。优点是，简化手续，少去繁琐的协调工作。弊端是，依赖政府，弱化提高经济效益的积极性，吃政府大锅饭加重政府负担。实践证明，开发建设总公司初创时利大于弊，随着发展，政企分开成为必然。

企业主导型：高新区主要由开发建设总公司负责规划建设，招商引资，进行管理，以服务机构身份，通过国家政策，提供场地、资金、开发条件、信息、人才交流等在内的综合管理，为创业者提供局部优化环境，促进科技成果转化。这种方式有利于公司发展，运用经济杠杆开发高新区。弊端是缺乏行政机构，征地、项目审批、劳动人事方面欠缺，行政协调能力不强。

经过２０多年的探索和发展，高新区在管理体制上不断探索和创新，逐步形成了现有的基本模式，主要有以下几种类型。

政府委托管理型：主要决策和管理权都由政府派出的高新区管委会行使，高新区作为当地政府的派出机构。地方政府除了在发展方向、大的政策决策以及任命管委会主要领导方面行使权力外，主要起支持和保障作用。这种类型的特点是高新区管委会权力集中，有利于体制的改革与创新，有利于提高效率，但需要省市政府及权威领导人强有力的支持，并选好管委会的带头人。

政府直接管理型：这种类型高新区的宏观管理和财政、项目审批、土地、规划、人事等主要决策权由政府（或由政府部门组成的领导小组）直接行使，政府有关部门分别管理相关事务，高新区管委会主要是协调和具体事务的管理。这种类型高新区的特点是政府直接领导，有关部门介入较多，需要协调的事很多，高新区的发展受所在地政府及有关部门的行政效率影响很大。

政府开发管理型：这种类型的高新区主要是由政府组建开发建设公司，进行区域开发和建设。政府授权部分管理职权给开发建设公司，但由于授权有限，开发建设公司无法协调解决高新区改革和发展中出现的新情况、新问题。这种类型的体制不适合现实国情，一些原来实行这种类型体制的高新区正在转型。

管委会职能管理存在的不足

分析高新区组织职能的不足需要对高新区内部管理存在的问题进行系统的分析，才能找到问题的真正症结所在。从组织内部管理的四大模块——战略、组织、人力资源（薪酬、绩效等）、企业文化的角度看，一些高新区管委会内部管理存在以下问题：

一是体制不顺，机制不活制约高新区发展。如何充分落实高新区所在地的市委、市政府的授权，加快职能整合，完善高新区发展的管理模式是一个重要问题。

二是战略方向明确，缺乏保障措施。为充分保障三步走总体战略目标实施，需要进一步细化支撑战略，进行战略实现路径分解，增设战略规划或发展规划管理职能。

三是组织功能不完备。笔者建议高新区按照园区经营模块、园区专业服务模块、行政服务窗口模块、行政管理和内部管理服务对组织架构进行优化设计。

四是行政效率较低、缺乏服务意识。流程执行不严格，随意性较强。

五是薪酬结构不合理，缺乏内部公平性。薪酬没有体现出岗位价值及工作贡献的差别。没有按照“岗位管理、绩效考核、以绩定薪”的原则，将其与岗位和绩效考核挂钩的机制。

六是考核体系不完善，无法很好地衡量员工的业绩表现。没有形成干部能上能下、人员能进能出、收入能高能低的动态优化机制。

七是员工岗位配置通道不畅，影响高新区行政效率。

八是企业文化和价值观体系不完善。缺乏企业文化的定心、凝聚、融合、导向、激励、约束、防护、辐射和协调等的作用。

高新区管委会组织功能不完备存在的问题

１.一般而言，高新区管委会整体的组织设置要兼顾未来体制变革，目前还没有形成清晰的业务运作模块。这也需要在组织设计时做出明确的定位。

园区运营的主要活动，是实现园区增值的直接环节，主要包括：园区营销，以园区宣传推广、招商为核心任务；园区经营，以招商、园区日常管理和服务为核心任务；园区专业服务，以向园区提供非行政的专业服务为核心任务。

园区运营的辅助活动，是实现园区增值的间接环节，主要包括：行政管理和内部管理服务，以园区行政管理为主，核心任务是打造良好的政策、经济、社会与科技环境氛围；同时通过内部管理、服务，集聚资源等工作保证自身组织的良好运行。行政服务窗口，是政府部门中与企业联系最紧密的部分，核心任务是依据法规、政策提供行政服务。

２.部门职责还比较明确，部门内岗位职责和编制有待完善。

高新区需要在以战略为导向的、科学的工作分析基础上进行岗位设计，这是人力资源管理的基础。工作分析又称职务分析，是指全面的了解、获取与工作有关信息的过程，是对组织中各个岗位的工作内容和职务规范（任职资格）的系统描述和研究过程，通过工作分析，形成以工作描述、任职资格、工作标准、报酬因素和工作组为内容的岗位管理制度，是整个人力资源管理的基础。目前，高新区管委会内人力资源管理中各项职能无法有效发挥的一个重要原因就是缺乏工作分析及岗位设计。由于缺乏工作分析，什么岗位需要什么人、什么人适合什么岗位没有依据，对于人员的安置只能够按照上级主管的主观臆断及员工的期望去安置。

３.有些重要的职能缺失（如战略管理）。

４.有些部门间的权责不是完全匹配（招商局与经济发展局），有些职权分散，不利于资源的统一调配和使用。

５.管理幅度较大，协调成本高，虽然有明确的领导分工，但是还需改进。

６.决策体系不全面。还没有形成金字塔式的指挥链体系。这需要一批有能力、有素质的人才。

组织机制优化、创新的思路

高新区管委会的组织架构优化以服务管委会的重点工作及管委会总体发展方向为依据：发展高新技术产业、体制创新与科技创新、产业结构调整、促进科技成果转化和高新技术企业孵化、吸引和培养高新技术产业化人才 。

为实现转型升级的战略目标，高新区管委会首先要提高内部行政效率，营造高效、精简的行政服务环境。此外，需加强土地供给、招商引资、企业服务、技术创新、创业中心（孵化器）等方面的管理与服务职能，从而对组织结构及管理流程上有更高的要求。组织架构上建议采用直线职能的组织方式加强对职能与服务部门的管理。考虑到现在管委会在职权调整与职能整合及内部管理能力上的条件制约，组织架构的调整宜分步进行。

高新区管委会应有计划地推行组织架构的演变，并在关键岗位上尽早配置有魄力及能力的人才，坚决推动对管委会未来至关重要的关键改革措施，如财政、土地规划、创业中心的彻底改造。

组织优化、创新的目标：提高行政效率、提高合作能力、增加灵活性、增强创新能力。

组织优化的总体思路：组织战略明晰——模式定位——流程梳理——架构优化——职能优化——岗位设置——流程优化——组织效率。这是一项跨部门、需要横向协调的工作。 战略明晰的核心内容：使命、愿景决定管委会战略目标。

高新区管委会管理模式：管委会主导管委会建设核心流程梳理的重点：经济发展与科技规划、招商、土地、行政办公等。

组织优化：点面结合、重点突破，主要职能部门是组织优化的重点。

组织设计从职能价值链的分析入手，构建出管委会科学的职能体系框架，在此基础上进行职能分解及各组织单元的职责划分。

组织结构调整也应适应管委会目前的人力资源状况，需要根据未来战略发展要求进行技术人才储备；原有管理人员的理念和知识需要更新和提升；年龄偏大、有一定的基层工作经验，可适当考虑未来战略发展要求进行知识培训。

组织机制优化、创新方案

组织设计总体要求：根据国务院对地方机构改革的总体要求，采取“控、调、改”相结合的方式进行。控，就是严控机构部门、岗位编制总量，避免机构臃肿；调，就是调整优化机构编制结构，重点是强基层、强一线，完善职能；改，就是通过深化改革，挖掘机构编制潜力，激发员工潜能，满足事业发展需要。

组织设计的具体要求：明确高新区管委会定位及组织功能设计框架，高新区管委会的组织功能向服务型转变，建立“小机构、大服务”的管理和服务体系，为园区企业提供“一站式”管理和“一条龙”服务。内部机构设计按照“精干、高效”的要求，科学规划，不搞上下对口，实行一个窗口对外的集中管理模式，强化监督机制。在管委会建立一级财政，一级预算，独立设立国库，负责管委会辖区内的财政预、决算和国有资产管理。管委会的规划与建设纳入城市统一规划和管理。高新区所在市公安、工商、国税、地税、质量技术监督、金融等部门向管委会派驻机构，接受上级业务部门和管委会的双重领导。管委会实行相对独立的行政管理职能。

完善部门职能：通过组织建设，完善各职能模块，如园区经营模块、专业服务模块，需要通过流程梳理优化提升行政服务的效率，如招商、项目落地等服务。强化组织间协作，提高沟通效率，降低行政成本。

开展定岗工作：以战略为导向，强调岗位与组织和流程的有机衔接。以高新区管委会的战略为导向、与提升工作流程的速度与效率相配合。以现状为基础，强调岗位对未来的适应。一方面必须以岗位的现实状况为基础，充分考虑岗位价值发挥的基础条件。另一方面，也要充分考虑组织的内外部环境的变化、组织变革与流程再造、工作方式转变等一系列变化对职位的影响和要求。以工作为中心，强调人与工作的有机融合。充分考虑任职者的能力素质与个性特点；体现职位对人的适应，处理好岗位与人之间的矛盾，实现人与职位的动态协调与有机融合。以分析为手段，强调对岗位价值链的系统思考。不仅是对职责、任务、业绩标准、任职资格等要素的简单罗列，而是要在分析的基础上对岗位价值链上每个环节应发挥的作用的系统思考。包括该岗位对组织的贡献，与其他岗位之间的内在关系，在流程中的位置与角色，其内在各要素的互动与制约关系等。以服务为导向，应该能够满足特定的管委会内部和入区企业的需求。以共性为原则，应基于正常情况的考虑，不能基于例外情况。

开展定编工作：定编是明确企业（组织）需要多少适合企业发展的个人。以组织目标为中心，科学、合理地进行定编。组织定编工作，就是要合理地确定各类人员的数量及它们之间的比例关系，其依据是计划期内的组织目标业务量和各类人员的工作效率。所谓科学，就是要符合人力资源管理的一般规律，做到“精简有效”，在保证工作需要的前提下，与同行业标准或条件相同的组织所确立的标准相比较，要能体现出组织机构精干、用人相对较少、劳动生产率相对较高的特点。所谓合理，就是要从组织的实际出发，结合本组织的技术、管理水平和员工素质，考虑到提高劳动生产率和员工潜力的可能性来确定定员数。组织各类人员的比例关系要协调，正确处理组织直接业务人员与其他辅助职能人员的比例关系。正确处理直接业务人员与其他辅助职能人员内部各种岗位之间的比例关系。合理安排管理人员与全部员工的比例关系。管理人员占员工总数的比例与组织的业务类型、专业化程度、自动化程度、员工素质、组织文化以及其他一些因素有关。定编是一项专业性、技术性强的工作，它涉及到业务技术和经营管理的方方面面。从事这项工作的人，应具备比较高的理论水平和丰富的业务经验。

优化工作：业务流程将园区中的职能部门与相关业务价值链有机地结合起来，冲破部门限制、提高效率和效果，使得管理顺畅。系统化的流程建设有助于明确权责，加强部门间协作，提高工作效率，建立部门协同机制，以“核心业务”为导向，提高效率。流程优化提高工作效率和规范化程度，将为高新区带来实实在在的收益。需要明确高新区发展需要达成的目标，确定管理模式、分析业务职能，分析能力与资源差距，制定目标执行计划体系和能力、资源计划体系，以及相应预算体系。确定管理流程明细，选择关键业务流程，形成关键管理流程描述，落实责权体系，完善绩效评估与管理体系。实现单点突破：如园区经营体系、园区专业服务、行政服务窗口、园区行政服务及内部管理重点提升。

总结：围绕战略定位，高新区管委会未来还可按照“大部制”改革思路，调整组织机构体系，优化工作推进机制，成立专门的产业局。各局按照模式化设计，“三位一体”推进产业研究、招商引资和综合服务，全面担当起项目推进和建设运营服务。

内设机构的调整，重新划定了职能，明确了部门单位、业务职能，进一步提高了工作效率，可避免重复劳动，产生较好的社会效益。创新的工作组织模式，带给企业的是周到细致的服务，带给项目的是快速推进的动力，带给政府工作人员的则是更大的活力。

摘自《中国高新技术产业导报》