功能区是我国最具经济活力与创新能力的区域，是改革的排头兵、开放的桥头堡，是落实创新驱动发展战略的中坚力量。翻开改革开放波澜壮阔的史卷就会发现：功能区的发展史就是一部国家改革开放、创新发展的奋斗史。其间，汇聚着国之栋梁、业之精英，充满了慷慨之歌、悲壮之情，有梦想、有担当、有落寞、有辉煌……当历史的列车飞速驶上中华民族伟大复兴的新征途时，功能区又该承载怎样的责任、肩负怎样的使命、呈现怎样的状态？这是每个功能区人必须回答的时代课题。

回望历史——功能区是国家战略与意志的体现

经济特区开创了历史新时代

１９７８年１０月９日，曾被誉为“百年天字号第一大企业”的招商局，其第２９任董事长袁庚将《关于充分利用香港招商局问题的请示》上报了党中央、国务院，第一次提出了“适应国际市场的特点，走出门去搞调查，做买卖”的对外开放建议。数日后，袁庚正式提出了在深圳蛇口筹建蛇口工业开发区的构想。在党中央和中央领导的支持下，在１９７８年底胜利召开的党的十一届三中全会上，蛇口开发区的筹建申请正式获批。当时，蛇口工业区面积仅为２．１４平方公里，招商局资产仅为１亿元。规模不大、起点不高，但潜力无限、发展迅速，很快便成为中国最开放的工业区，两年时间注册企业超过百家。到１９９２年，招商局已经成为一家资产超过２００亿元的巨无霸企业，创造了改革开放之初的经济发展奇迹。工业区向世人展现出了蓬勃的生机与活力。

与蛇口工业区经济快速发展形成鲜明对照的是当时内地经济基础十分虚弱。１９８０年，我国国内生产总值（ＧＤＰ）只有４５００多亿元，外汇储备为赊欠１２亿美元，国家财政总收入仅为１０８５．２亿元，而当时全国人口已多达９．８７亿，经济基础薄弱已经成为我国进一步发展的重要制约因素。设立经济特区、功能区正是在我国生产力比较落后、国力比较虚弱时，我们党为追赶国际生产力先进水平，实现奋斗目标而进行的创新探索，是本着对国家、民族命运负责的态度作出的重大战略抉择。蛇口工业区的成功实践无疑为这一战略做了注解，为中国经济的前行点燃了一盏明灯。

在蛇口工业区获批后不久，按照十一届三中全会有关全党全国工作重点转移到经济建设上来和实行改革开放的决策部署，１９８０年下半年，在邓小平同志的大力支持下，我国加快探索创新和改革开放步伐，先后建立了深圳、珠海、汕头、厦门４个经济特区。１９８４年，在兴办经济特区取得成功经验的基础上，党中央、国务院决定进一步开放１４个沿海城市，并在这些城市逐步兴办经济技术开发区。１９９２年中国经济特区的发展模式向国家级新区提升，上海浦东作为第一个国家级新区逐步发展起来，成为中国新一轮改革的重要标志。１９９４年３月，天津滨海新区作为第二个国家级新区成立。截至目前，全国已经设立了１８个国家级新区，建立了１４６个国家高新区、１７个国家级保税区、６３个出口加工区等，各类型经济特区、功能区已成为中国促进区域经济发展的重要形式，并在我国工业化、城市化和现代化进程中发挥了重要作用。

功能区是经济发展的特种兵

从区域功能区和全国高新区两个视角看，功能区是经济活动和创新密度最大的区域，代表了我国最先进的生产力。

从天津情况来看，以开发区、保税区、高新区为代表的重要功能区在天津市发挥着无以替代的中坚作用。据统计，目前三区总面积约为５２７平方公里，仅占天津市总面积的４．５％左右。其中，开发区面积３５０．３４平方公里，保税区面积８０．１平方公里，高新区实际管辖面积９７平方公里左右（不含未来科技城北区）。２０１５年，三大功能区的地区生产总值合计约为５７７０亿元（开发区２９０５．６亿元，保税区１５２８．４亿元，高新区１３３６亿元），占天津市比重达３４．８％。换言之，功能区用了不到天津市１／２０的土地资源，创造了１／３强的贡献与价值。更值得骄傲的是，去年年底，天津滨海新区地区生产总值９２７０亿元，占到全市５６．１％。

从全国国家高新区情况看，２０１５年纳入统计的国家高新区有１４６家，实现营业收入２５．３６万亿元，工业总产值１８．５９万亿元。其中，有４２家国家高新区ＧＤＰ占所在城市ＧＤＰ比重超过２０％，２１家超过３０％，７家超过５０％。国家高新区内聚集了全国４０．９％的高新技术企业，每万名从业人员拥有发明专利是全国平均水平的８．５倍。高新区内企业科研经费支出（Ｒ＆Ｄ）占全国企业的３１．８％，全部研发投入占生产总值的比重达５．５％，是全国平均水平的２．６倍。

从天津高新区自身情况来看，作为国家自主创新示范区，天津高新区在经济支撑、产业聚集、创新引领等三大方面肩负着重要职责。在经济支撑上，截至目前主要经济指标增速已连续５２个月保持天津市领先。按照去年年底数据统计，工业产值、经济总量和财政可支配能力分别相当于２０１１年的５倍、４倍和近５倍。天津高新区用占天津市１／１２０的土地资源，创造出全市１／１２和新区１／８强的经济总量，天津市每年ＧＤＰ增量中有１／４是由天津高新区贡献。在产业集聚上，以新一代信息技术、新能源和节能环保、新能源汽车三大领域为重点，聚集起具有强大比较优势的产业生态。新一代信息技术领域聚集了奇思科技互联网软件创新基地、天地图北斗产业基地、中科曙光等产业高端资源。新能源汽车领域集聚了恒天新能源汽车、国能新能源汽车、华泰汽车、波士顿电池、轮毂电机等项目，布局了从电池材料、储能装备、整车制造到电机电控系统研发制造等产业链上最有价值的关键要素。新能源和节能环保领域汇聚了中节能智能玻显、合纵科技、突破电气等项目。这些系列科技大项目、产业高端重大项目，在“十三五”期间全部投产后，预计将实现产值超过２０００亿元。在创新引领上，园区高新技术企业、科技型中小企业数量稳居天津市第一，“新三板”挂牌企业４０余家，上市企业占全市总量的４１．９％，成为天津市上市企业最集中的区域。企业年均新增专利５０００件，入选国家和天津市两级“千人计划”创业人才数量占全市一半。

功能区依然任重道远

作为我国在发展生产力方面的“特种部队”、“野战军”和“排头兵”，经济特区、新区、功能区在我国经济发展中发挥了不可替代的作用，贡献了不可磨灭的价值。一组组震撼人心的数据足以说明一切。从外汇储备看，１９８０年我们是－１２．９６亿美元，２０１５年超过了３万亿美元。从全国ＧＤＰ数据看，１９８０年是４５００亿元，２０１５年是６７．６７万亿元。从全国财政收入看，１９８０年是１１５９亿元，２０１５年是１５．２２万亿元。从人均可支配收入看，１９８０年只有４７７元，２０１５年是人均２１９６６元。这样一个翻天覆地的变化是怎么来的？如果不开创先河，围绕经济特区、功能区等进行先行先试，追上世界先进生产力水平的目标就会落空，富国强民的梦想就永远只能是梦想。

但是从功能区肩负的使命看，仍然任重道远尚在路上。功能区从其降生就承担着两大任务：一是聚集发展先进生产力。目前，我国航天员已经遨游太空，正在准备发射空间站，可是在制造航空发动机的高端基础材料方面，与西方发达国家差距甚大，远未实现自主供给。例如，经过３０多年的改革开放，我国经济总量已位居世界第二，但依靠低成本资源和要素投入形成的驱动力明显减弱，不少领域大而不强、大而不优的情况依然存在。如何依靠科技创新为经济发展注入新动力，是当前必须要回答的课题。凡此种种，都需要功能区在聚集更多更好的先进生产力过程中，塑造形成依靠创新驱动的强大动力，从而提升国家竞争优势，这都是功能区的任务，都是功能区的责任，重任在肩，责无旁贷。二是肩负着先行先试的重任。作为协调推进“四个全面”战略布局的强大动力，全面深化改革已经进入攻坚阶段。面对生产力与生产关系如何有效互动等重大课题，功能区作为落实加快发展重大决策部署的野战军，作为肩负着党的重托与厚望先行先试的“特种兵”，必须要以“闯雷区、踏荆棘”的勇气，敢于做改革的尖兵、破冰的勇士。因为我们深知，功能区的价值一旦获得认可，就可以推广到全国。从这个角度来说，功能区就必须是懂政治、知大局，担责任、有智慧的促进经济社会加快发展的“先头部队”。“懂政治”就是要知道“为谁干”；“知大局”就是在发展实践中既要掌握中央的大政方针，又要知晓现行的政策体系、廉政要求和法律知识；“担责任”就是要铁肩担责、披荆斩棘；“有智慧”就是要做智慧英雄，知道如何有效应对发展中出现的新情况、新问题、新困难，做智慧的英雄，而不做悲壮英雄，更不能做“叛徒”和“逃兵”。

直面现实——功能区面临的风险与挑战

建立经济特区、新区、功能区的终极目的，不是为了给所谓“西方”先进生产力群体建立乐园，而是为了通过改革推动公共管理和政策体系优化，最终使我们在凝聚、培育先进生产力方面取得进步和提升。这是经济活动高度密集的过程，从一定意义上说，功能区等改革前沿区域成了“超常行为”地区。吸收和借鉴国外创新经验，学习效仿，试错探索，必然要面临更多不确定因素和风险，特别是过快的发展速度必然对决策和公共管理系统造成冲击，发展中深层次矛盾凸显，一些思想上、认识上、行动上的问题也随着改革的深化而逐步暴露。具体表现在以下几个方面。

一是先行先试与法规建设的冲突。

作为中国经济改革创新的试验田，功能区没有现成经验可以借鉴，只有“摸着石头过河”，必须“敢于第一个吃螃蟹”。改革开放以来，功能区不论在经济体量还是发展质量上，都实现了脉冲型、跨越式的发展提升，但在法制建设、部门规章、行业规范、管理体系等社会改革方面，却严重滞后甚至缺失。法律法规建设的滞后与功能区“行为的超前”之间不可避免地产生明显冲突。这些“超前行为”在当初颇似游走在“灰色地带”的“灰色行为”。比如，早期在一些拍卖、土地使用权方面转让的突破性做法，不仅突破了当时的政策规定，甚至还违背了当时的《宪法》。彼时，功能区的改革创新实际上是一种高风险挑战。另外一些出台的法律法规存在头痛医头、脚痛医脚的情况，政策碎片化、措施重复、协调性差、甚至相互冲突的现象不时出现。随着创新节奏加快，拖沓、慵懒散、层层汇报、逐级审批等官僚化弊端与对兵贵神速的需求之间矛盾凸显，这与功能区改革发展、快速跨越的现实需求形成了明显对冲。回过头来看，正是先行先试带动促进了法律法规完善与进步。这也是“上层建筑必须适应生产力发展”的实践证明。

二是东西方文化的冲突。

东西方文化冲突表现在多个方面，其中很重要的一个方面表现在，西方工业文明中“快”和“急”对原有国内官僚文化的强烈冲击。当年蛇口标志性人物袁庚那句“时间就是生命，效率就是金钱”的口号，在当时被贴上了“资本主义复辟”的标签，而如今被誉为“冲破思想禁锢的第一声春雷”，其所引发的轩然大波正是这一文化冲突的鲜明映照。除此之外，文化冲突还表现在功能区在与国际接轨，新鲜空气涌来的同时，也进来了“苍蝇”和“蚊子”。西方拜金主义、功利主义、享乐主义的思潮，对功能区同志们的理想和观念产生了严重冲击，对功能区改革创新、无私奉献、敢为人先等功能区特有文化造成了侵蚀。

三是腐败问题频发。

功能区各项事业在高歌猛进的同时，也可悲地出现了腐败问题。从１９９４年四川省简阳市开发区八号半岛案件，到１９９６年江苏省常州市开发区发生的历史上最大的经济窝案，再到２０１３年广东揭阳高新区腐败窝案……这些因腐败而倒下的人，在功能区建设初期都曾经付出过努力，许多曾是功能区的功臣，却在形形色色的诱惑面前，没能把持住自己，最后蜕变成我国改革开放前沿阵地的“蛀虫”。这些触目惊心的案例和数字，也不断惊醒我们对功能区制度建设进行深层思考。究其漏洞不足，可归结为三点：一是权力高度集中，缺乏监督。功能区优惠政策多、工程项目多、资金多、自由裁量权大，为官员提供了巨大的寻租空间。二是规矩意识淡薄，突破纪律底线。打着“特事特办”的旗号，屡屡触碰红线底线，最后发展到公器私用。三是主体责任缺失，党风廉政建设被“边缘化”。功能区以经济发展为己任，专注于创新发展这个中心工作理所当然，但在实践中往往是片面强调经济建设工作，而忽略了党的建设，不抓党风廉政建设，主体责任缺失，党内监督难以落实。

展望明天——功能区不忘初心、继续前行

高新区在新时期要勇于担当新使命

要担当天津滨海新区乃至天津市发展的强劲驱动力量。“十三五”时期，天津高新区将紧紧围绕建设天津国家自主创新示范区这一核心任务，以建设具有国际竞争力的产业创新中心为目标，加快区域经济实力和创新能力的双提升。到２０２０年，天津高新区地区生产总值力争实现３７００亿元，在天津市各区县、各功能区中排位进一步提升，综合实力在科技部组织的全国国家高新区评价综合排名中力争进入前五，成为天津滨海新区和天津市经济增长的重要引擎。

要担当激发创新创业活力的重要国家平台。构建一批多样化、专业化，各具特色的众创空间，持续掀起大众创业、万众创新的浪潮。围绕产业链布局创新链，实践“产业＋双创深度融合”模式，精准对接国家战略性新兴产业，围绕核心技术与研发团队，以并购等方式快速聚集优势产业生态链条。把握“一带一路”、“京津冀一体化协同发展”等重大战略，加快全球创新资源链接布局配置。

要担当新一轮改革破冰的旗帜。着力推进供给侧结构性改革，完善相关激励政策，从促进企业品牌提升、支持企业开放发展、优化企业融资环境等方面重点给予支持，加快企业创新步伐。再造政府资源配置流程，发挥创通票平台优势，积极对接科技型中小企业的共性需求，覆盖创新创业全流程。积极破解社会管理职能与经济开发职能不平衡的问题，加快公共服务社会化进程，加强公共产品与服务供给，构建产城融合新优势。着力克服小政府向传统政府回归的冲动，保持功能区政府精简高效的优势。

打造最健康的政治生态区

一是锻造最优秀的“铁军”。

高新区不是一个普通的区域，也不是一个普通的政府，承担着整个国家改革开放创新发展试验区的重任，要完成这一重要使命就必须建设一支“政治无比坚定，作风无比过硬，担当无比强大，思想无比深邃”的高新区“铁军”。做到“政治无比坚定”，就要在思想上更加坚定和统一，解决好“我是谁，为了谁，怎么做”的问题。功能区的同志是肩负政治使命的人，所以在政治上必须特别过硬，特别纯洁，能够准确理解中央和地方党委意图，清楚自己的职责任务。做到“作风无比过硬”，就是要求功能区所有的同志、所有的部门和系统，一切都围绕中心开展工作。决策部署一旦作出，必须不折不扣地贯彻执行。要迅速而有力地执行，且处处争优、事事创新，不仅在业务领域示范带动，更要在工作作风上创新示范，在履行国家使命和职责中，切实发挥党员先锋模范作用，树立和维护高新区“高”、“新”的形象。做到“担当无比强大”，就要求每个高新区人都不忘初心，不忘天职，勇挑重担、责任担当，挑战自己。比如，用更科学、更有创造性的工作方法，去解决面临的新矛盾新问题；主动出击，去挖掘已存在资源中的衍生资源；更懂得团结，更懂得协作，更懂得及时沟通信息，更懂得用合法合规合情合理的形式解决各种疑难杂症。做到“思想无比深邃”，就要求在改革开放前沿工作的同志，要下功夫学习，把学习当作一种生活方式和习惯，通过持续学习掌握更多的信息和知识，唯此才能提高工作本领，破除能力恐慌，才能够作出科学决策，确保科学发展。所以，每一名领导和同志要切实加强产业知识、管理知识、金融知识，尤其是对先进地区的成功经验的学习。同时，也要加强系统思维、结构性思维的培养与锻炼，努力从单个点出发，连线及面，构成立体支撑，形成“１＋１＝３甚至等于５”的工作方案。在实践中，要充分利用国家宏观形势有利的新机遇，利用好外部资源，科学、巧妙地撬动社会资源，为高新区所用。既能把投资环境打造好，超常规地把城市建设好，又不扩大政府债务风险，这是我们必备的能力和素质。

二是要打造与示范区定位相适应的风险控制系统和党风廉政建设机制。

——在风险控制系统建设方面，引入专业力量，组建政府风险官团队和法务官团队，给予政府在重大项目与重要决策中风险预警和法律支持，使之成为政府决策的一种丰富和制衡的因素，促使政府决策更清醒和冷静，这本身也是政府追求自我管理变革的尝试。继续探索开展第三方监督评估的渠道，将由企业监督员监督、第三方服务机构监督和社会代表监督组成的高新区政风行风社会监督常态化，通过明察暗访等手段对园区企业服务情况实施动态监督，对发现的突出问题通过集中反馈、个别约谈形式督促整改落实，持续保持天津高新区服务满意率近１００％的良好态势。

——在落实全面从严治党政治责任，加强党风廉政建设机制方面，着力四项工作。一是建立常态化廉政教育体系。充分运用移动互联技术，设立“廉政教育”微信公众号，着力搭建“手机廉政课堂”，随时将一些廉政案例、政策法规、哲理廉文等内容向党员干部进行推送。充分利用办公空间及设施，运用文字、图片等多种艺术表现形式，精心打造廉政文化园地，让廉政之弦在轻松活泼的文化氛围中入脑、入心。二是建立权力运行、决策形成监控体系。依托权力清单建设，编制权力运行流程图，梳理查找廉政风险点，并以此建章立制，实现权力在阳光下运行。同时，着力推进决策科学化民主化，坚持在重大创新决策上实现公民、企业的双向互动，月例会、办公会等重要会议逐步向企业开放，邀请企业家参加。同时，加大企业对干部评估的力度，让企业对干部工作能力、服务水平充分发表意见。三是建立责任执行链条机制。进一步深化天津高新区工委已制定的落实主体责任实施意见的内容，将具体任务、目标要求和主要措施等进行细化和程序化，理顺职责关系，清晰责任边界，形成责任清单，向干部群众公开，主动接受监督。固化工作制度，建立落实党组织主体责任报告制度，明确报告形式、细化报告内容，使报告成为“新常态”。建立健全约谈制度，工委与纪检组主要负责人要定期或不定期对主要负责人进行约谈，听取“一岗双责”落实情况，进一步增强各级主官管党治党的责任意识。作为天津高新区工委，要自觉把“四种形态”纳入主体责任内容。针对最难运用的第一种形态，天津高新区正在按照天津市纪委有关工作指南，制定具体实施办法，从落实落细落小抓起，确实做到抓早抓小，动辄则咎，以严肃、认真、碰硬的态度使纪律维护落在日常，纵深推进廉政建设，营造天津高新区良好的政治生态。四是建立容错纠错与问责机制。一方面，要探索建立容错—纠错—防错的正向激励机制，保护党员干部的敢闯敢试、先行先试的干事热情，为干事创业者解除后顾之忧；另一方面，针对“不作为”“慢作为”“乱作为”等情况加大整顿力度。力避因为要求严格程度上去了，项目数量、运行质量下来了的情况发生。积极探索对“不作为”“慢作为”“乱作为”等现象处理和问责办法，以问责、追查倒逼党员干部履职尽责，促进作风建设迈上新台阶。

摘自《中国高新技术产业导报》